探析WTO争端解决机制

论文摘要：WTO自建立以来，其争端解决机制为多边贸易体制的有效运转提供了重要保障，对国际贸易争端的顺利解决起到了积极的作用。WTO争端解决机制是在GATT争端解决机制的基础上产生和发展起来，有着诸多不可比拟的优点，但同时不可避免地继承和包含GATT争端解决机制“先天性”的不足，其在实践中也暴露出不少问题，从具体的规则程序到实际运行的效果和作用都还存在不足之处。 

论文关键词：WTO；GATT；争端解决机制；缺陷

WTO自建立以来，其争端解决机制为多边贸易体制的有效运转提供了重要保障，对国际贸易争端的顺利解决起到了积极的作用。WTO首任总干事Ruggiero曾说：“如果不提及争端解决机制，任何对WTO成就的评论都是不完整的。从许多方面讲，争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱，是WTO对全球经济稳定做出的最独特的贡献。”

WTO争端解决机制是在GATT争端解决机制的基础上产生和发展的，其中最重要的是乌拉圭回合(Uruguay Round)通过的《关于争端解决的规则和程序的谅解协议》(Understanding on Rules and Proceduresthe Governing Settlement of Disputes，以下简称DSU)。DSU共27条和4个附件，就WTO争端解决机制的适用与范围、管理与运作、一般原则、基本方法和程序、建议与裁决的实施和监督、贸易报复、涉及最不发达成员的特殊程序、专家组的组成、职责和工作程序、常设上诉机构及上诉程序、多边体制的强化等问题分别作出了较为系统的规定。该谅解协议由WTO争端解决机构(Dispute Settlement Body，以下简称DSB)负责。

一、WTO争端解决机制在GATT体制基础上的发展

1947年GATr建立以来，依据其第22条和第23条的规定创立和发展的争端解决机制，在近半个世纪的运作中受理了230多起诉讼案，当时美国著名教授Robert.E.Hudec曾这样评价：“GATT的争端解决程序是一个十分成功的国际法律制度，总成功率为88％……在国际法律制度史上达到此辉煌巅峰者，若不算独一，至少是罕见的”。但是GATT争端解决机制本身所固有的缺陷却严重阻碍了GATT作为一个事实上的国际经济组织作用的发挥。这些缺陷主要表现为：(1)内容缺乏协调性，即GATT争端解决的一般规则与东京回合(Tokyo Round)达成的9个非关税壁垒协议中规定的特殊争端解决规则的冲突问题没有解决，从而影响其权威性和有效性；(2)缺乏专门的争端解决机构，影响争端解决机制效力的发挥；(3)南于实行“一致同意”原则，专家组的报告只有在GATT理事会(即所有缔约方)都采纳的情况下，才具有法律效力。因此，败诉方有可能阻碍专家组的建立，甚至可以轻而易举地阻止专家组报告的生效。有学者甚至认为这是GATT争端解决机制最致命的缺陷；(4)GATr专家小组一旦作出报告，申诉方不能上诉；(5)当胜诉方被授权进行报复时，GATT没有一个有效、可行的程序来量化缔约方贸易所受到的损失，以确定报复的程序；(6)争端解决程序缺乏明确而又严格的时间限制，使得有些争端所需时间过长或久拖不决；(7)对争端解决建议和裁决的执行监督不够，缺乏一定的强制性制裁措施，使得争端解决结果执行不理想；(8)发展中成员的利益往往被忽视，这些成员缺乏争端解决机制所需的人力、物力，加上机制本身存在的较多缺陷使得他们对GATT的争端解决机制普遍不信任。

正是因为GATT争端解决机制有着“先天性”的不足，引起很多成员的不满，同时也一定程度上促成了WTO争端解决机制的建立。和GATT比较而言，WTO的争端解决机制综合了GATT在解决贸易争端方面形成的原则和程序，同时完善了GATT争端解决机制的诸多不足，采取了有效的改进和革新措施并引进新的法律机制，如建立了一个统一的争端解决机制；设立了专门的管理机构DSB；采取“反向一致”的决策原则，这种从“肯定的共识”原则(positive con—sensus)向“反向共识”原则(negative consensus)的转变，从根本上增强了执法力度，这样一方或几方就不能有效地阻止争端解决程序的运行；设立了七人执行的上诉机构，为成员方提供了上诉审查机会；引入交叉报复的制裁方式，但加强了报复措施的管制；制定了相当细致和严格的诉讼时效规定；加强了对建议和裁决的监督和执行，最终裁判结果具有一定的强制执行力；发展中国家和最不发达国家的特殊地位得到充分考虑等。可以说，新的制度为WTO配置了一套严格的有充分法律依据的争端解决机制，并被认为“可以说是这一机制的一次革命——从论坛和调解委员会变成法院或仲裁庭的革命”。从WTO成立后，其争端解决机制就在“美国汽油标准案”和“欧美香蕉大战案”等案件中发挥特有的作用，树立了WTO的权威形象。

二、WTO争端解决机制的缺陷分析

虽然，WTO争端解决机制运行以来取得了巨大的成就，发挥了重要的作用，但其在实践中也暴露出不少问题，从具体的规则程序到实际运行的效果和作用都还存在不足之处。正如有的学者指出的：“尽管(WTO争端解决)机制的情况远比它的前身关贸总协定好，一些问题——既有制度性的也有程序性的——正在日益显现出来。”下面笔者就WTO争端解决机制突出存在的缺陷做如下简要分析：

(一)DSB的裁决能否有效执行问题

这是WTO争端解决机制的最根本问题，也是各成员方最关心的问题。《建立WTO协定》第16条第4款规定：“各成员应确保其法律、规章及行政程序与WTO附件协定所规定之义务一致。”另外，第8条也规定WTO之地位：“WTO应具法人人格，各成员应对其职权之行使予以必要之法律能力。”“各会员应为WTO职权之行使授予WTO必要之特权与豁免权。”WTO明显地被认为具有拘束力、强制力，同时各成员也存在着遵守WTO规定之普遍压力。然而，在实践中，各成员方让渡给WTO的权利十分有限，且DSB终究不是国际执法机构，WTO也没有类似《联合国宪章》第7章规定的那样，对那些不执行DSB裁决的，可允许国际社会采取任何一种共同形式的有效制裁。因此，对于WTO的妥协性，个别发达国家在DSB对其作出裁决败诉时，可以不执行，甚至威胁要片面退出WTO体系，从而使WTO的威信大打折扣。

(二)执行时效冗长问题

前述WTO争端解决机制相对于GATT时期的一个显著进步之一就是DSU及其附件对于争端解决的各个阶段都规定了严格细致的时效限制，以确保程序的正常进行及迅速完成。但是，根据DSU规定的各项时间，大约是在争端解决程序正式启动的约30个月后有关国家(地区)才能获得最终的救济办法，程序时间仍然过于冗长。如委内瑞拉诉美国“限制汽油进口”案(WT／DS2)，从通知WTO到美国最终实施裁决历时约2年7个月；欧美香蕉贸易案(WT／DS27)历时更长，美国最终历时约3年2个月获得报复授权，厄瓜多尔则历时约4年3个月才获得报复授权。而且，争端解决程序的启动通常是在受影响国家(地区)第一次通知可能的争端当事方的几个月之后。当最终的救济手段得以落实时，往往这一延误已使有关国家(地区)受到实质性的影响。该问题对发展中成员尤为突出，被投诉的违法措施可以在得到纠正前存在两年以上，其负面作用已足以给发展中成员的经济造成几乎无可挽回的损害。而对于美国这样的发达国家成员而言，获得报复授权的时间过长，也会使得其努力去寻求更为快捷和有效的贸易救济措施。

(三)DSU报复条款缺陷问题

DSU报复条款实际上是在GATr第23条的基础上发展起来的。这种贸易报复只有经GATT授权后方可由胜诉方具体实施制裁措施。一般认为必须满足以下三个条件：其一报复是解决争端的最后手段；其二受害方有权请求报复，但需满足“足够严重”的要求；其三，报复权只能在总协定全体或理事会的控制下进行。而DSU第22条对“补偿和中止减让”作了较GATT更为详尽的规定，从而使报复的管制规则具体化、明确化；同时，第23条“加强多边体制”，则从宏观上、原则上强调了WTO争端解决机制的排他性，禁止单方面报复。DSU报复需要授权，其权力行使亦受到监控。

虽说作为WTO争端解决机制的核心内容的DSU报复条款在实践中发挥着重要的作用，但对报复制度的质疑可谓是屡见不鲜，如有的学者就认为，“WTO放弃了法律实现公平和正义的原则，接受了实用主义的‘交叉报复’原则，承认经济大国可以利用自己的优势地位，对经济弱国单方面实施报复，胁迫该主权国家就范的做法的合法性，是解决争端机制的法律问题政治化的表现，也使其中规定的对发展中国家的利益应予以考虑的真实性和有效性大大打了折扣。”DSU报复条款存在的缺陷，主要表现为：第一，报复的实际效果不对等。虽说“交叉报复”是执行裁决时的最后救济手段，但对于弱小势力的国家(地区)而言很难有效利用，即便是采用报复措施，对发达国家(地区)来说也是影响甚微；而强势成员一旦对弱势成员给予报复却是致命的，“交叉报复”往往成为它们威胁和制裁其他贸易伙伴的强有力武器。第二，报复措施的审查机制缺失。DSU规定，申诉方若请求批准跨部门报复或是跨协议报复，则应在申请中申明理南，而且在向DSB提交请求的同时，还应向有关的理事会递交，如果申请跨部门报复，还要向有关部门机构递交请求。但这些要求在客观上几乎没有任何制约意义，因为在批准报复请求时采用“反向协商一致”决策方式，而非以民主评议这种具有典型司法特征的决议方式，这意味着一经请求即予以批准。但是这些实质上并没有能够制约交叉报复的实施，所以使滥用交叉报复，甚至运用其他形式报复变成了可能。第三，禁止单方面报复规定的两面性。DSU确定了争端应多边解决的重要原则，对于多数成员方而言，这是保护自身贸易利益的重要砝码，可以阻止少数国家动辄进行报复的随意性。但是，孕育在这样一个妥协产物之中的规定，对于经济实力强大的美国而言，特殊情况下，也不能排除将它“抛之脑后”的可能，转而寻求诸如“301条款”之类的自力救济途径。

(四)上诉制度不完善问题

作为对专家组评审的制约机制，WTO争端解决机制的上诉审是国际法领域的一大创新，但是“新生儿是丑陋的”。而且绝大多数的案件没有经过专家组、上诉机构审程序。一方面说明上诉机构的不完善，同时也反映出该机制的缺陷，主要表现为：第一，上诉机构权限有限。DSU第17条第13款规定：“上诉机构可以维持、修改或撤销专家小组的法律调查结果和结论。”但并未赋予上诉机构以一般上诉法院都具有的受理审查权，也没有明确规定是否有发回重审权。第二，审查范围漏洞导致不良后果。据DSU第17条第6款，上诉机构的审查范围是“专家小组报告中所涉及的法律问题以及专家组所作出的法律解释”。这无疑不仅将事实问题明确排除在外，而且还把案件本来涉及但专家组报告没有涉及的法律问题排除在外了。如“荷尔蒙案”(欧共体与美国和加拿大等关于牛肉检疫措施的争端)等案件中，专家小组就被指责没有对有关问题或事实作出客观的评估。第三，DSU仅给予上诉审60—90天的时间期限且不要求上诉机构成员常驻日内瓦，这对于来自于日内瓦以外的其他国家和地区的上诉机构成员来说，可能存在时间不够用的情况，特别是对于涉及反倾销、反补贴等技术性较强，多方申诉可能性较大的争端时，严格的时间限制会给上诉机构公平合理地断案带来困难。此外，在上诉机构人员的选拔、专家组的权威性、程序的透明度、“不违法之诉”等问题上也还有待完善。

随着全球经济一体化的深入，WTO争端解决机制的作用日益凸现，但其自身的缺陷既是WTO所面临的重大挑战，对于其成员，尤其是发展中国家成员来说，也是一把“双刃剑”，在充分利用该争端解决机制维护合法权益的同时，要尽量避免其不足带来的束缚。总而言之，只有自身综合实力的加强，才是立足多边贸易大潮的基石。