关于对不动产登记暂行条例内容的理解

2014年12月22日，国务院以国令第656号正式公布了《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。条例共6章35条，对不动产及其登记的范围、登记机构、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护以及新条例施行后原有登记证书、不动产权属证书的法律效力分别进行了规定。

 

一、条例出台的法律依据、意义

 

依照物权法的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。其中，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

 

鉴于不动产登记的重要法律作用，对于不动产登记，法律规定国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律行政法规规定，在法律行政法规规定前，地方性法规可以依照物权法有关规定作出规定。

 

经过7年多的反复论证，最终国务院通过出台统一的不动产登记制度，整合了不动产登记职责。条例的出台，是国务院机构改革和职能转变的需要，对于政府机构简政放权、减少多头管理，维护不动产交易安全，提高不动产交易效率，保障不动产权利人合法权益、规范登记行为、方便群众申请登记具有重要作用。

 

二、不动产登记簿和不动产权属证书对不动产的作用

 

1、目前我国对于不动产无文义性的定义，相关法律均采取列举式对不动产进行界定。例如担保法规定，不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物；民法通则意见规定，土地、附着于土地的建筑物及其定着物、建筑物的固定附属设备为不动产。本次条例第二条规定不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物，可以看出仍然是采取列举式的定义。

但不同与以往的是，本次将海域在不动产中明确提及，相应的海域使用权的法律意义则更为重要。在最高人民法院公布的指导性案例中，明确否定了单纯以相对人与政府签订海域使用权合同作为判断相对人实施项目行为合法与否的判断，而是定性为海域属于国家所有，任何单位和个人在未依法取得海洋行政主管机关颁发的海域使用权证书的情况下，不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域，否则要受到相应的处罚。

 

2、依照法律规定，不动产登记簿由登记机构管理，是物权归属和内容的根据，而不动产权属证书则是权利人享有该不动产物权的证明。因此，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准，不动产登记机构应当按照国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。本次条例根据二者的关系，在第二十一条规定，登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记，完成登记后不动产登记机构应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。不动产登记簿由不动产登记机构永久保存、专人保管，其登记记载事项应当包括不动产的自然状况、权属状况，以及涉及不动产权利限制、提示及其他相关事项

 

物权法针对行政登记机构以不动产价值的一定比例作为收费标准的做法，确定不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。本次条例针对不同登记部门采用不同登记标准的客观事实，为解决分散登记模式，在第八条规定不动产以不动产单元为基本单位进行登记，不动产单元具有唯一编码。

 

三、不动产登记的主体及其职责

 

1、登记机构

 

物权法规定不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。条例依照物权法的原则规定不动产实行统一登记制度，由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨行政区域的不动产登记，规定了分别办理、协商办理和指定办理。

 

条例中还明确由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域内的不动产登记。为保证登记的质量，强调不动产登记机构应当加强对不动产登记工作人员的管理和专业技术培训，确保不动产登记工作人员具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。

 

2、申请不动产登记的权利人

 

由于不动产登记机构的统一势必影响到原有的分散登记的效力，为避免出现权利真空，条例明确不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而改变，在条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。

 

申请不动产登记的当事人明确可以由当事人单方申请的情形包括首次申请登记的不动产，继承、接受遗赠取得的不动产，法院、仲裁委生效法律文书或者政府生效决定等对不动产权利产生的影响，变更登记，注销登记，异议登记，更正登记以及法律法规有明确规定的。除此以外的如买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。

 

条例的共同申请的规定，对现行买卖、担保合同的约定具有一定的法律影响。通常在房地产交易高峰期，购买人处于弱势地位，而担保合同中，担保权人在主合同中处于被动地位，因此在买卖或担保合同中卖方或担保权人均在合同中主张，办理登记事项由购买人或担保人办理。而且在最高人民法院的相应案例中曾有将申请登记确定为购买人或担保人的义务的判定，由此导致当购买人或担保人未办理登记时，不仅容易被追究违约责任，而且被认定为属于合同法第四十二条第（三）项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”，依法应当承担缔约过失责任。人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任。由于本次条例的共同申请规定，申请的义务属于当事人双方共同的行为，因此对购买人、担保物权人提出了新的要求，在合同签订后应当及时催促义务人共同申请登记，同时对相应的合同条款进行相应设定，即经催促共同申请登记后如果共同义务人不履行，违约责任或缔约过失条款如何表述。

 

3、本次条例第二十九条完全引用了物权法的二十一条的内容，明确了登记机构及申请登记的当事人的赔偿责任，规定当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的或因登记机构登记错误给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。关于登记机构及当事人赔偿的责任划分，按照相关司法解释的规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任，但房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。

 

四、不动产登记的客体及其程序性规定

 

1、不动产登记的客体

 

条例根据目前的法律规定汇总了不动产物权的种类，针对不动产权利按照所有权、用益物权、担保物权进行了基本分类，便于民众理解不动产权利的类别以及登记的种类。按照第五条规定，需登记的所有权包括集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权；用益物权包括耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，海域使用权，地役权；担保物权则包括抵押权。

 

对于其中提及的耕地、林地、草地等土地承包经营权，尽管物权法中明确规定土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，同时提出县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证并登记造册，确认土地承包经营权。但截至目前土地承包经营权一直未进行确权登记，党中央、国务院为此以《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》文件形式要求用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。在法院审理的案件中，曾出现过法院以土地承包经营权人不具有土地承包经营权证为由否定权利主体的土地承包经营权。本次条例针对目前农村土地承包经营权登记尚未落地的现状，在第三十三条中明确不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。

 

2、不动产登记的类别及形式

 

物权法中针对不动产登记规定了更正登记、异议登记、预告登记，本次条例对不动产登记进行了全面规定，将登记分为首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等。不同类别的登记，具有不同的法律效果及内容。

 

不动产登记的载体采用不动产登记簿形式，条例明确不动产登记簿应当采用电子形式，暂不具备条件的，可以采用纸质介质，登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。对于电子介质的，应当定期进行异地备份，并具有唯一、确定的纸质转化形式，另外应当配备专门的存储设施，并采取网络安全防护措施；而纸质介质，应当配备必要的防盗、防火、防渍、防有害生物等安全保护设施。

 

3、不动产登记的程序性规定

 

条例对于不动产登记的程序，借鉴了此前职能部门颁布的土地登记办法、房屋登记办法等规定，对不动产登记的整个过程做了一般性规定。

 

条例明确规定了申请不动产登记的申请人及其需提供的申请材料，登记机构受理材料后，对于符合条件的及经当场更正后符合的应当出具书面的受理通知书，不符合法定形式或材料不全的，应当当场出具书面不予受理并一次性告知需要补正全部内容的通知，不属于本机构登记范围的，则应当书面告知不予受理及何种机构有登记权。对于不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。规定登记机构应当在受理登记申请之日起30日个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。按照此规定，30个工作日为不动产登记机构完结时限，在企业对外投资中，涉及招拍挂后土地使用权登记事项的，则无须在合同中加上关于办理登记时限的约定。

 

不动产登记机构对于特殊情形的如房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记的、在建建筑物抵押登记的，不动产灭失导致的注销登记及登记机构认为需要的，不动产登记机构应当进行实地查看，对其中可能存在权属争议或涉及他人利害关系的登记，登记机构可以进行调查。

对于不动产存在违反法律法规规定的，存在尚未解决的权属争议的，申请登记的不动产超过规定期限的，以及法律法规明确规定不予登记的，不动产登记机构应当不予登记并书面告知申请人。对于存在权属争议的，如果当事人以作为登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对不动产登记机构的登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。

 

五、不动产登记信息的共享与查询

 

条例明确由国土资源部会同有关部门组织建设全国统一的不动产登记信息管理基础平台，并将各级不动产登记机构登记的信息纳入统一的信息管理基础平台，实行国家、省、市、县四级登记信息的共享，并将不动产信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息实时互通共享。目前国土资源部已经明确，力争2015年底完成不动产登记操作系统软件与信息平台的对接。国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享，此举措对于完善信用体系建设具有重要的作用。自2010年最高人民法院开展执行联动系统建设以来，最高人民法院已经先后与工商、银行等系统，及个别的房屋、土地登记机构实行了信息共享，为信用体系建设，减少法院系统执行难发挥了重要的作用，此次不动产登记信息的统一及信息共享，将对信用体系建设发挥更大的作用。

 

按照物权法的规定，权利人、厉害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。同时，在制定本条例之前，反腐的呼声要求进行按人查询登记的方式，以将不动产信息公开。本次条例仍严格遵循物权法的规定，明确权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，有关国家机关可以依照法律法规的规定查询、复制与调查事项有关的不动产登记资料。而进行查询时，有关单位、个人应当说明查询的目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的。