上海市政府一年当200多回被告 行政诉讼案件的管辖

2014年岁末，全国首家跨行政区划法院在沪成立，至今已运行满一周年。成立跨区划法院是为了打破案件诉讼的地方保护，平等对待当事人。公平、公正、依法审理“民告官”案件，是其中的重要内容。记者于1月13日和14日走访了全国首家跨行政区划法院的上海市第三中级人民法院（以下简称上海三中院），并了解到在这一年中，上海三中院所受理的上海市政府成为被告的案件有242件，而2014年上海全市法院系统中，告市政府的案件仅为13件。

　　

□庭审现场

　　一开庭：审判长先说“不得打招呼”

　　

1月13日，记者来到上海三中院旁听了一起行政案件庭审，该案是市民袁先生起诉上海市政府和虹口区政府，要求信息公开的案件。

　　

庭审刚刚开始，审判长陈瑜庭就进行了一项特殊的“法律释明”。陈瑜庭告知双方当事人，“人民法院依法独立行使审判权，诉讼各方当事人和其他诉讼参与人不得通过法院外部或内部人员干预案件审理，如有通过关系打招呼、递条子的此类行为，法庭将记录在案并向其他当事人公开，视情节追究相关人员法律责任”。之后，陈瑜庭还明确要求当事人诚信诉讼，并维护法庭秩序。

　　

记者了解到，这种“法律释明”是上海三中院成立后，专门制定的一条新规定，也是行政案件审理中的必要环节。据上海三中院副院长璩富荣介绍，跨行政区划法院的成立，就是为了防止地方保护主义，制定这一规定就是为了拦住行政案件中“打招呼”这一潜规则。案件的审判长需要在开庭后、调查事实之前就向双方当事人进行这项“法律释明”。

　　

上海三中院院长吴偕林称，“上海的法治氛围还是很好的，截至目前，没有领导对案件审理说情打招呼的现象。”

　　

宣判后：用“通俗的语言”解释判决

　　

据此案的原告袁先生介绍，其于2014年曾向虹口区政府申请信息公开，要求公开该区某地段的居民拆迁信息汇总表。当时区政府答复称，相关信息已移交至区档案馆，建议他去档案馆查询。袁先生向档案馆咨询，但对方称没有此档案。一年后，袁先生再次向区政府申请公开居民拆迁信息汇总表。得到“不重复处理”的答复后，袁先生向上海市政府提起行政复议。2015年11月，市政府维持了区政府的答复后，袁先生将市政府及区政府告上法庭。

　　

案件经过简易程序审理后，审判长当庭作出判决，驳回了袁先生的诉讼请求。

　　

宣判后，陈瑜庭向袁先生解释了判决理由。陈瑜庭称，袁先生第一次向区政府申请信息公开时，如果不认可答复，应该当时就向市政府提起复议，可惜袁先生并未这样做。在法律上来讲，就等于是默认了此答复。此次，袁先生申请公开的信息与之前的申请内容一样，属于重复申请，区政府不需要再做重复答复。而且，上海市政府在收到袁先生的行政复议申请后，在法定期限内作出了行政复议决定，其行政程序符合法律规定。

　　

记者了解到，这种判后解释的做法，是上海三中院制定的另一条规定。上海三中院副院长璩富荣介绍，法院要求审判长在宣判后，主动向当事人解释裁判理由，而且要用“通俗的语言”，让当事人明白判决的法律依据。

　　

当事人：感觉多少还是有了些底气

　　

听完法官的解释，袁先生叹了口气，摇了摇头，表示还是要考虑一下上诉的问题。

　　

袁先生说，因为拆迁纠纷，他已经不止一次地与上海的行政机关“打交道”了，诉讼也不止这一次，此次来三中院打官司，并没有得到自己满意的结果。陈瑜庭法官听后表示，实际上就袁先生的实际诉求来看，他只是想得到居民拆迁汇总表，而根据区政府的答复来看，该居民拆迁汇总表已经移交给档案馆了，已经不属于政府信息公开的内容了。“根据档案法的规定，一般不涉及国家机密的文件，30年内可以公开。”陈瑜庭告诉袁先生。

　　

“谢谢法官，这么说我就明白多了，我回去考虑考虑，下一步怎么办。”袁先生称。

　　

在随后接受记者采访时，袁先生对于法官的审理和之后的释法工作，还是表示了肯定。他称，“本来民告官就是老百姓处于弱势地位，如果审理的程序再不公开透明，老百姓就没有说理的地方了。”袁先生表示，此次开庭前他也留意到了法官的一番提醒，将打招呼记录在案。“这一点做得很好，至少在民告官中，老百姓多少是有了些底气的。”

　　

告市政府案年增18倍

　　

此外，让钱光文印象深刻的还有立案登记制实施后，法院立案窗口的变化。“以往很难看到行政诉讼的立案窗口排队立案的情景。”钱光文表示，但这一情形被5月份开始实施的立案登记制所打破。

　　

钱光文举例称，2015年4月当月三中院仅受理了16件行政诉讼案件，但在登记立案制度实施后的5月，法院一个月就受理了91起行政诉讼案件，6月至去年底，已有447件行政诉讼案件登记立案。钱光文认为，这是立案登记制和新的行政诉讼法实施后，公众对民告官案有了新的期待。

　　

上海三中院的统计显示，2015年该院共受理行政案件610件，其中以市政府为被告的行政诉讼案件有242件。而2014年全年，上海全市法院系统中，告市政府的案件仅为13件，案件数增长了18倍。对此，上海三中院院长吴偕林表示，这一现象说明，立案登记制的确立保护了百姓起诉政府的权利，市民对政府的起诉需求大量增加。

　　

不过，记者了解到，根据上海三中院提供的数据，市政府的败诉率为零。对此，上海三中院行政庭庭长张文忠表示，“应该说，上海市政府的行政行为总体上是比较规范的。我们审理案件不看原被告，判决市政府是否败诉，是要看法律依据和事实的。”

　　

上海三中院副院长璩富荣认为，作为跨行政区划法院，公正审判的责任重大。“不是说市政府没有败诉，其作出的行政行为就没有瑕疵。我们通过定期或不定期的通报会等形式，就司法审查中发现的问题与市政府进行沟通，在去年，我们还针对市级机关的行政行为瑕疵发出了两个司法建议给被告。但是，这些瑕疵尚不足以否定原行政行为的合法性。”

　　

专家说法

　　扩大试点范围还需修改法律

　　

跨行政区划法院的试点能否走出直辖市？能否在省内建立跨行政区划法院？对此，中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德指出，受现行法院组织法的限定，在省内建立跨行政区划法院，没有法律依据。

　　

马怀德认为，真正的跨行政区划中级法院，应当设立在非直辖市的一般省份。“比如，在河北设立一个保定法院，但可以管到石家庄、邢台、邯郸一些河北省的地级市，这样才能超出原来的行政区划。”同时，还应当考虑设置跨行政区划的基层法院、高级法院，更加全面地体现集中管辖和跨行政区划的意义。

　　

而目前，现行法院组织法中规定，地方各级法院院长、法官等由当地同级人大选举、人大常委会任免；在省内按地区设立的和直辖市内设立的中院院长、法官，由省或直辖市人大选举、人大常委会任免。如果在直辖市外设立跨行政区划法院，相关人员的选举、任命问题，仍然需要明确、有效的法律依据。为了解决跨行政区划法院院长由谁选举，副院长、庭长、法官等由谁任命的问题，马怀德建议尽快修改《人民法院组织法》，进而在省内设置跨行政区划法院。

 

行政诉讼案件的管辖

 

其实，上海法院成立的全国首家跨行政区划法院，是对法院组织、设置进行试点，也是对行政诉讼案件的管辖做了调整。不过正如马怀德会长所说，这只是试点，还没有法律依据。根据现行行政诉讼法的规定，行政诉讼案件应当到下述规则确定管辖法院。

 

《行政诉讼法》第17条规定：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

 

复议机关维持原具体行政行为的案件，仍由作出原具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。在这种情况下，复议决定是原具体行政行为的简单重复，审查的客体实际上仍然是原具体行政行为。

 

复议机关改变了原具体行政行为，可以由作出原具体行政行为的行政机关所在地的法院管辖，也可以由复议机关所在地的法院管辖，这属于共同管辖的一种情形。复议机关改变具体行政行为意味着原行政行为失去效力，作出了一个新的具体行政行为。根据《行诉法解释》第7条规定，所谓"复议决定改变原具体行政行为"是指如下情形之一：

 

(1)复议决定改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的。所谓主要事实，是指具体行政行为的法定构成要件事实，主要证据则是证明构成要件事实的证据。在这里."改变"包括补充、替代、调换以及推理过程改变、重新认定等情形。

 

(2)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的。所谓"改变"，包括增加、减少、调整原具体行政行为所适用的法律条款，或者作出了新的解释，或者改变案件的定性。

 

(3)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。复议决定无论是否改变原具体行政行为所认定的事实和所适用的依据，只要最终在处理结果改变原具体行政行为，就应当适用该条款规定的诉讼管辖。处理结果的改变有撤销、部分撤销、变更等形式。

 

对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地法院管辖。对此，《行诉法解释》第9条第l款规定:行政诉讼法第18条规定:"原告所在地"，包括原告的户籍所在地，经常居住地和被限制人身自由地。所谓经常居住地，是指公民离开住所地连续居住满1年以上的地方。所谓被限制人身自由所在地，是指公民被羁押、限制人生自由的场所的所在地。

 

因不动产而提起的诉讼，由不动产所在地的人民法院管辖。所谓不动产，是指形体上不可移动或者移动就会损失其经济价值的财产，如土地、建筑物、滩涂、山林、草原等。不动产所在地法院管辖是诉讼管辖制度中的一般规则，主要是为了就近调查，便于法院执行。

 

因共同管辖的出现，实践中法院也会因为受理案件出现不同的意见。为了避免和解决管辖权争议，行政诉讼法规定，因共同管辖发生争议的，有关法院可以协商。协商不成的，由共同的上级人民法院指定管辖。对此，行政诉讼法第22条第2款规定：人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。