城管，只是个城市治理政策和理念的执行者

记得上世纪90年代，城市街头卫生、公安、城建等多部门“九龙治水”，权力分散又混乱，有利人人抢，无利个个推，“七八顶大盖帽，管不住一顶破草帽”。此种情形下，城管应运而生，公众对于城市街头治理期待有加，但回头看，从一开始，这种集权本身的合法性、正当性，为城管背负起恶名形象埋下了隐患，特别是2006年的小贩崔英杰刺死北京城管一案中便激烈凸显出来。

《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这被认为是城管成立的法律依据，但学界对此并不完全认同，而崔英杰代理律师就认为，城管并不是法律规定的能够综合行使权力的“一个行政机关”。根据有关法律，省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

显然，城管大多存在于市县一级，也没有专门的省级、部委级的上级主管部门，这种地方自发的“管理创新”本身带有先天的法律瑕疵，或许也正基于此，使得城管更多直接受命于地方城市管理者的意志，常常游离于法律之外，执法手段单一、简单且粗暴，造就了血案和冲突的不断发生。

可以说，自崔英杰案始，城管在法律和制度层面的正当性备受质疑，但，城市化进程遮蔽了理性的省思，虽然一直以来也在探索执法的人性化，但冲突却没有遏制，隔三差五仍曝出个令人震惊的丑闻。2009年，沈阳小贩夏俊峰刺死城管人员，此案再一次引起聚焦。2011年，辽宁省高院终审判决其死刑，但时至今日，死刑复核程序尚未完结，这种慎杀的背后，是城管的恶名、小贩生存的艰辛等复杂交织下的左右为难。

执法对象设定为小摊贩，正如10余年一直曝光各地执法丑闻的老城管赵阳自嘲，以前介绍自己是“执法局”的，现在干脆说“反摊局”的，而这都是些“繁、难、碎、杂”之事，本身就被推向了冲突易发地带，加之缺乏有效管束，又过分依赖强制手段，城管，与民意期待已然南辕北辙，社会承受着巨大的成本。可以这么说，城管在诞生之初，带给社会的是期待，2006年的崔英杰案堪称转折之年，从此恶名形象一路下滑无止境，而2009年夏俊峰案的曝出以及旷日持久至今无果，我们必须要意识到，城管制度乃是一起起血案发生的根由之一。

街头治理秩序，不能用冲突和流血换来。但意图决定结果，城管只是城市管理秩序设计的忠实维护者，若要检视城管，只有从制度创设中寻求答案，方能找到病根，才是对症下药。城管说到头，只是个城市治理政策和理念的执行者。

从“九龙治摊”到专设“反摊局”，权力的集中，并没有获得期待的效果，反倒是成为矛盾和麻烦的制造者。已故著名宪法学家蔡定剑教授曾谈到，城管的冲突，反映了城市管理的合理性、合法性和管理手段的正当性问题，以及城市秩序与弱者基本生存权的矛盾。政府有权对经济活动进行管理，但涉及公民基本权利的范围，政府没有权力加以剥夺，只能是合理限制，使它不影响秩序，不影响他人安宁，不造成公共卫生问题。政府管理的权限仅此而已，“不应忽视公民的经济自由权”。而这，道出了国外城管运行的先进经验，也为中国城管指了一条出路。由此而言，宁可不要徒有虚名的、危机四伏的秩序，也要让每一个生于斯长于斯的人都有实现梦想的生存平台，而这，需要治理理念的切换升级，更需要政府管理权限的收缩和克制——城市管理理应服从并服务于公民的生存权。这正是城管背负骂名的深层次根由，也是破题的终极路径。