立案登记制度实施的难题及新构想

2015年2月4日，最高人民法院正式颁布关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释，并于2015年2月4日起正式实施。司法改革中备受关注的立案审查变为立案登记制在本次解释中有所体现，解释中规定：人民法院接到当事人提交的民事诉状时，对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，且不属于第一百二十四条规定情形的，应当登记立案；对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。

应当说，此次《解释》明确立案登记制度，是对法院多年来为人们所诟病已久的“立案难”问题的良好回应。以立案登记制度取代立案审查制，目的在于解决“立案难”问题。立案难主要是指一审法院立案难，主要表现为审查过严，敏感案件不立不裁，不及时立案，长期搁置案件等等。

在《解释》公布前，全国各地已有多家法院开始实施立案登记制度，根据立案登记制度的要求，立案部门只对起诉状是否符合规定、案件是否属于人民法院受理范围和该院管辖等内容进行形式审查，不对案件进行实体审查。

从审查制转向登记制，其背后折射的不仅是司法技术的转换，也是司法观念的变换。然而，如何真正降低立案门槛？法院又如何保障当事人依法行使诉权？立案登记制度实施存在以下几个方面的难题：

第一、立案登记后案件数量井喷与法院案多人少矛盾之间的问题。“案多人少”一直是法院尤其是基层法院面临的问题，每年的案件数量持续快速增长，人员流失，法官员额制使案多人少问题从比较严重变为突出。在《解释》正式开始实施后，全国各地法院积极组织学习并在实践中贯彻落实《解释》的相关内容，但是，对于立案登记制度，很多法院尤其是基层法院仍抱着观望的态度。立案登记制度可能带来法院受案量井喷，尤其是“民告官”的行政诉讼案件，“不设门槛”的登记立案，使得很多法院在为此叫好的同时也犹豫不敢迈步。

第二、虚假、恶意诉讼案件问题。少数职业道德不高的律师、法律工作者为获取案源收取代理费，怂恿、鼓动甚至是代替当事人滥用诉权，自行签署授权委托书进行诉讼，随意增加诉讼请求，规避管辖条款而“拖管辖”等行为。提供虚假证据、捏造事实，虚构民事法律关系，指使他人提供虚假物证、书证、证言，随意进行财产保全和证据保全申请等现象依然存在。

第三、不考虑诉讼成本、滥用诉权问题。近年来，虽然我国法律制度日趋完善，普法宣传范围更广，力度更大，使得一些当事人的维权意识有所提高，但法律知识水平仍然较低，不懂法院基本诉讼程序，不会收集关联的证据材料，一有纠纷就起诉到法院，要求法院无条件受理，例如“一元钱官司”“判决履行夫妻同房义务”“青春损失费”“断绝父子关系”等等稀奇古怪的诉讼不在少数，根本不考虑诉讼成本和诉讼风险。立案登记制度更容易导致“琐碎之事”诉诸法院，造成滥诉，从而不合比例的耗费司法资源。

第四、敏感案件问题。例如土地征用、房屋拆迁、职工安置、社会保障、企业改制等案件，这些案件具有人数众多、矛盾突出、社会影响力广泛等特点，这些受理后无法审结、无法执行，且可能产生影响社会稳定，甚至在诉前、立案阶段就会造成严重的群体性事件。

那么，如何才能良好的实施立案登记制度？笔者有一些建议。

第一、立案部门做好引导工作。对于一些诉状格式不符，诉讼请求不明确、缺乏起诉要件的案件，立案部门的工作人员应当向当事人进行释明，指导当事人补正、修改，一次性告知当事人应当补齐的材料，防止出现当事人多次往返法院无法立案，增加当事人诉累的情形。立案部门可以在立案大厅内张贴相关的通知和公示材料，让当事人对立案所需材料要求一目了然，提高当事人立案材料准备的效率。

第二、有条件的、逐步实施立案登记制度，对民间借贷案件、合同类、知识产权类等法律关系较为简单明确或者当事人的法律意识较好、诉讼能力较高的案件首先放开进行立案登记制度。对婚姻家庭类、侵权类，行政诉讼等矛盾突出，案件事实比较复杂的案件，有条件、逐步进行立案登记制度。

第三、推进多元化纠纷解决机制，做好纠纷分流，合理运用诉讼与非诉讼相衔接的矛盾解决机制。许多的矛盾纠纷不具有可诉性，属非司法纠纷。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等明确了对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼解决方式处理的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷。例如一些劳动争议案件、消费者权益受害案件、家庭纠纷引起的矛盾，可以积极引导当事人向劳动仲裁部门、消费者保护协会、妇联、居委会、村委会等组织进行调解。当事人选择非诉讼调解的，应暂缓立案，当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，及时立案。

第四、设计防止诉讼权利滥用的具体规则等配套制度。针对虚假诉讼、恶意诉讼等，设置相关的规则，来审查是否存在伪造证据、捏造事实，虚构法律关系的情形，如审核相关文书、印章、证件的真实性，是否存在伪造、变造国家机关公文、证据、印章等。从而防止该类案件进入立案程序。

第五、做好风险评估，审慎处理敏感案件。对于一些受理后无法审结、无法执行，且可能产生影响社会稳定的群体性敏感案件，例如土地征用、房屋拆迁、职工安置、社会保障、企业改制等案件，对可能引发大规模群众群体性事件的案件，要多做群众的思想疏导工作，及时制定可行性应急预案，尽可能把社会稳定风险降低到最低程度，及时开展立案工作，维护社会和谐稳定。