“撤镇设街”后对村民自治活动的监督职权应如何行使

“撤镇设街”后对村民自治活动的监督职权应如何行使?——南京铁路运输法院判决武某诉永阳街道办履行乡镇政府监督职责纠纷案
裁判要旨
村民委员会组织法规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民自治活动享有监督职责。“撤镇设街”之后，虽然街道办与镇人民政府的法律地位和职责明显不同，且村民委员会组织法中未直接表述街道办，但对村民自治活动的监督职权理应由相应街道办承继。
【案情】
2013年原告武某承包的土地被征收后，老虎庄村民小组作出《上老组征迁集体土地资金分配方案》，将原告排除在征地补偿安置分配方案之外。2015年3月15日，原告向永阳镇政府（现变更为永阳街道办）提出申请，要求永阳镇政府依法责令老虎庄村民小组改正《上老组征迁集体土地资金分配方案》，将原告纳入分配范围。永阳镇政府对原告提出的申请未予处理。原告遂诉至南京市溧水区人民法院，溧水区法院于2016年10月8日判令永阳镇政府就原告的申请事项履行法定职责，并对其作出答复，永阳镇政府上诉至江苏省南京市中级人民法院，后被驳回。2017年3月21日，原告向溧水区法院申请强制执行，2017年4月20日永阳街道办作出一份答复书，原告对此不予认可，起诉至南京铁路运输法院，请求法院判决撤销永阳街道办2017年4月20日作出的行政答复书，并就原告2015年3月15日的申请事项作出正确处理。
【裁判】
南京铁路运输法院认为，村民自治组织作出的与法律、法规和国家政策相抵触决议，行政机关有权进行监督和责令改正。永阳街道办对原告的申请应当作出明确具体的实质性处理。（2016）苏01行终884号行政判决的主文课予的义务是：三十日内就武某2015年3月15日的申请事项履行法定职责，并作出答复。但是，永阳街道办于2017年4月20日才作出被诉行为，且于数日后才向武某邮寄送达，超出了人民法院生效判决所限定的期限，属于程序违法。综上，判决撤销永阳街道办作出的上述答复书，永阳街道办应于本判决生效之日起十五日内就原告2015年3月15日的申请事项履行法定职责，作出实质性处理后送达原告，且不得与本判决相抵触。
本案一审判决后，被告不服上诉至南京中院，南京中院于2018年5月24日判决驳回上诉，维持原判。后被告根据法院的判决，依照相关法律法规的规定启动了调查认定等行政程序，最终撤销了村民委员会的分配方案。
【评析】
1.村民委员会组织法的立法意图是保障村民个体合法权益。村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。无论村委会还是“村”作为一个整体行使自治权，都只是一种代理行为，且这种代理行使自治权的行为还要受到国家行政权力的管制。村民委员会组织法第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因此，若是村民委员会、村民会议或者村民代表会议等村民自治体制内的组织作出损害村民合法权益的行为或者决议，则与立法意图相违背，应受到相关行政机关的课责。
2.“撤镇设街”后，应由街道办对村民自治活动进行监督和责令改正。组织法虽然赋予县级政府对村民自治管理进行监督，但是如果由县级政府行使监督和责令改正职权，一则由于县级政府管理范围较大，会提高县级政府村务管理的难度；二则会提高行政纠纷的管辖法院级别。同时行政诉讼法第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此当乡、民族乡、镇人民政府被依法撤销时，部分承继乡、民族乡、镇人民政府职权的街道办对村民自治活动行使监督和责令改正的职责有充分的依据。本案中永阳街道办具有对老虎庄村民小组作出的分配方案进行监督与责令改正的法定职责。被告于2017年4月20日作出被诉行为，认为该机关没有相应职责，属于适用法律错误。被告对原告的申请应当作出明确具体的实质性处理，即若老虎庄村民小组作出的分配方案侵犯了村民的合法权益，则被告应当责令老虎庄村民小组改正；否则应当在受理原告申请的基础上从实体上驳回其所申请事项。
3.履职之诉中法院可在时机成熟时判决行政机关按照裁判说理作出行政行为。行政诉讼法第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中原告起诉要求被告履行法定职责，法院依法全面审理后认为被告重新启动行政程序后，应当核实材料，收集证据，查明事实，在此基础上对老虎庄村民小组作出的分配方案是否存在违法侵犯原告权益情形进行认定，进而作出有具体内容的实体处理。因此，判决要求被告限期内重新作出实质性处理且不得与本判决相抵触。