建设部关于贯彻落实《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》的意见

建设部关于贯彻落实《中共中央国务院
关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》的意见

(建综[2004]169号)

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

根据《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发[2003]11号），我部提出了《建设部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见〉的意见》。现印发给你们，请结合实际情况，认真贯彻落实。

中华人民共和国建设部
二○○四年九月三十日

建设部关于贯彻落实《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》的意见

实施东北地区等老工业基地振兴战略，是党中央从全面建设小康社会全局考虑作出的重大战略决策。建国后，伴随着工业基地的建设和发展，东北地区形成了较好的城镇布局和较高的城镇化水平，为国家工业化、现代化建设作出了重大贡献。随着改革开放的不断深化，东北地区等老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现，进一步发展面临着许多困难和问题。在建设领域的突出表现是：城镇居民住房水平低，困难企业职工和低收入家庭住房条件改善缓慢；城镇冬季供热采暖矛盾突出，运行困难；市政公用设施老化严重，服务和管理的社会化程度低；城乡规划的综合调控和指导服务作用尚未得到充分发挥等。各级建设主管部门,特别是东北地区的各级建设主管部门,要充分认识振兴东北地区等老工业基地的重要性和紧迫性，深入贯彻落实《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发[2003]11号），采取有力措施，认真解决当前建设领域面临的突出问题，为振兴战略的实施夯实基础、创造条件、做好服务。为此，特提出如下意见：

一、多渠道加快住房建设，不断改善中低收入家庭住房条件

1.支持和引导国有困难企业职工集资合作建房。妥善解决国有企业职工住房困难，是做好企业富余人员分流安置、减轻企业历史包袱、增强企业凝聚力和发展活力的前提之一。要引导国有困难企业，在符合城市规划和房改政策的前提下，报经有关部门批准，利用企业拥有的部分土地，组织无房职工和住房困难职工集资合作建房，改善住房条件。实施土地置换的国有企业，要根据本企业职工住房实际情况，适当安排部分集资合作建房用地。要按照《经济适用住房管理办法》，加强对集资合作建房的指导、服务和监督管理，明确集资合作建房参与条件、建造标准，规范集资合作建房的申请、审批程序，防止以集资合作建房名义变相从事商品房开发经营活动，确保集资合作建房政策真正落实到改善国有困难企业职工住房条件上。

2.积极稳妥地推进危房和棚户区改造。实施危房和棚户区改造，是改善老工矿区居民住房条件和居住环境的重要途径。老工业基地各城市政府及其城市规划、房地产等有关部门，要把危房棚户区改造与调整城市产业结构、优化城市用地结构结合起来，综合考虑各方面的承受能力，从保障居住安全、改善居民居住条件和环境出发，在鉴定危房和确定棚户区项目的基础上，制定切实可行的总体改造计划和年度计划，严格执行对被拆迁居民进行补偿安置的各项规定，有重点、有步骤地推进，防止不切实际的大拆大建。要积极探索政府组织、市场运作、以房改带危改的路子，多渠道筹集危房和棚户区改造资金。实施危房和棚户区改造，可以比照经济适用住房政策，由居民按成本价或经济适用住房价回购改造后的住房，由政府负责市政设施和公共服务设施的配套。鼓励危房和棚户区房屋产权单位、公有住房承租人及其所在的企事业单位，按照城市规划和改造计划的要求，采取集资合作建房的方式实施危房和棚户区改造。

3.改善住房供应结构，加快住房保障制度建设。东北地区各城镇要加大工作力度，以提高中低收入家庭住房水平为重点，进一步改善住房供应体系，控制高档商品房建设，增加适合广大中低收入家庭需求的普通商品住房供应。严格执行《经济适用住房管理办法》，落实划拨供应土地和减半征收各项行政事业性收费等优惠政策，控制经济适用住房建设标准，限定供应对象和面积标准，以切实加强经济适用住房的建设和管理。高度重视廉租住房制度建设，按照《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的规定，以财政预算安排为主，多渠道筹措廉租住房资金，保证最低收入家庭的基本住房需求，切实履行好政府的住房保障职能。

二、做好冬季供热采暖的组织保障工作，稳步推进供热体制改革

4.加大工作力度，确保东北地区城镇冬季集中供热的正常运行。供热采暖，是维护东北地区冬季生产、生活各项活动正常运转的必备条件，关系广大居民的切身利益，关系社会稳定的大局。在传统供热体制难以为继、新旧供热体制转型刚刚起步之时，东北地区各级政府和城镇供热主管部门，必须正确处理改革发展稳定的关系，高度重视供热采暖面临的问题和困难，最大限度地保证城镇冬季集中供热的正常运行。各城市人民政府供热主管部门要会同计划、财政等有关部门，加强集中供热费用的筹措和使用管理。各级财政用于冬季供热采暖的费用，要按照属地管理原则纳入所在城市的供热资金筹措计划，统筹管理，专款专用。认真贯彻财政部、国家税务总局《关于供热企业税收问题的通知》（财税[2004]28号），落实对东北地区供热企业2003年至2005年实行有关的税收优惠政策，减轻供热企业负担。加强供热企业内部管理，强化成本约束机制，提高供热服务水平和运营效率。

5.完善供热救助保障制度，切实保障困难企业职工和最低收入居民家庭的基本采暖需求。东北地区热改试点城市，要把供热体制改革和完善城镇居民供热救助制度结合起来，配套推进。通过上级财政专项资金转移支付、本级财政筹集安排配套资金、财政补助和社会救助相结合等形式，积极落实困难职工和最低收入居民家庭的冬季采暖救助资金。有条件的试点城市要根据国家确定的冬季采暖标准，结合本地实际测定居民维持基本采暖条件的最低采暖费用，纳入城镇居民最低生活保障标准中，作为最低生活保障费的构成部分一并发放。要在加强供热费用统筹管理的基础上，抓紧制定将采暖费用转化为职工采暖补贴的实施办法；国有企业职工的采暖补贴可在成本费用中列支。

6.加快城镇居民住宅采暖设施节能改造，提高节能水平和采暖效率。按照国家节能改造贴息政策，对东北地区城镇居民住宅采暖设施的节能改造，给予低息或贴息贷款。将东北地区城镇现有公共建筑和居民住宅采暖设施节能改造，列入城市基础设施建设国债项目，争取资金支持。改造所需配套资金，由城市政府、供热企业、职工所在单位和职工个人共同承担。热改试点城市人民政府建设行政主管部门，要在近期对本地居民住宅集中供热采暖系统和节能性能情况作一次全面调查，制定分步实施的改造计划，测算改造资金需求，拟定资金筹措方案，并配合有关部门，做好申报国债项目的前期工作。

三、加强基础设施建设和维护改造，提升城市功能

7.加大市政公用管网设施改造力度，增强运行的安全可靠性。高度重视解决老工业基地城镇地下管网设施陈旧、老化的问题，加快维护改造步伐，保证城市的正常有序运行。继续落实《建设部国家发展改革委财政部关于加快城市供水管网改造的意见》，加快东北地区城镇供水管网改造的进度。组织开展对东北地区城市地下管网建设运行情况的普查，全面、准确地掌握地下管网建设的欠账情况和改造需求情况，并指导各地逐项编制燃气、排水、供热等管网改造规划。近期，重点编制好燃气管网改造规划，争取尽快付诸实施。协调有关部门，争取将东北地区等老工业基地城市供水、排水、供热、燃气等地下管网的建设和改造，列为国债资金支持的城市基础设施建设重点项目。通过加大地方财政投入、市政管网企业自筹、运营收入提留等方式，多渠道保证管网改造国债项目的配套资金。加强城市维护建设资金的筹集、使用的管理和监督，保证城市维护资金专项用于城市现有市政设施的维护和保养，扭转设施失修失养状况，坚决纠正截留、挤占、挪用城市维护资金，搞不切实际的“形象工程”的行为。对城市地下管网普查中发现的突出问题和重大安全隐患，要早报告、早控制，及时采取措施，认真予以解决。

8.完善市政公用基础设施系统，改善人居环境。针对东北地区城镇中，与人居环境改善和生态环境建设密切相关的基础设施缺口大、配套不完善的问题，大力加强各项设施建设的统筹规划和协调实施，重点是城镇供水、污水处理、垃圾处理设施的建设，增强可持续发展能力。按照国家有关规定，以建设资源节约型城市和环境友好型城市为目标，抓紧制定或修订城市供水、节水、污水处理、垃圾处理的专项规划。污水处理设施建设要切实做到“厂网并举、管网先行”，在合理确定处理规模的前提下，加强配套管网的建设，确保工程发挥效益。缺水城市规划建设污水处理设施，要同时安排污水再生利用设施的建设，提高水的重复利用率。推行生活垃圾的分类收集，提高垃圾综合利用和资源化水平。严格执行国家的有关政策，全面推行污水处理和垃圾处理收费制度，构建污水和垃圾处理的产业体系。国家在确定城镇供水、污水处理、垃圾处理设施建设补助资金时，适当向东北地区倾斜。

9.增强社会化服务功能，促进国有企事业单位后勤管理和服务社会化。剥离国有企业承担的市政公用设施经营管理职能，是剥离企业办社会职能的重要内容。东北地区各级建设主管部门，要积极主动地支持和配合当地国有企业，有计划、有步骤地接收企业剥离的市政公用设施，纳入城市基础设施系统统一运行、统一监管，增强社会化服务功能。加强对机关、国有企业事业单位职工住房维修管理体制改革的指导，稳步推进旧住宅小区的整治改造，扩大社会化、专业化、市场化的物业管理覆盖面，充分发挥物业管理在改善居民居住环境及扩大就业等方面的积极作用，大力促进老工业基地国有企业事业单位后勤管理和服务的社会化。按照国有企业主辅分离、辅业改制的有关政策，对企业剥离的市政公用与后勤管理资产和人员进行产权重组和改造，具备一定规模的，可组建为具有独立法人资格的市政公用企业；对不具备单独组建企业条件的，可由现有市政公用企业以兼并、收购、托管等方式接收。研究制定必要的优惠政策和措施，鼓励现有市政公用企业接收企业剥离的市政公用设施，优先吸纳原企业被剥离职工就业。

10.加快市政公用事业市场化步伐，推进城市基础设施投资主体多元化。按照《国务院关于投资体制改革的决定》精神和《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的要求，进一步打破市政公用事业的垄断经营，加快建立市政公用事业特许经营制度，通过市场竞争，促进国有市政公用企业转换经营机制，增强自我积累、自我发展的能力。要综合运用价格、收费和税收等经济手段，进一步改革现行市政公用产品和服务的价格形成机制和价值补偿机制，使产品和服务的价格具备补偿生产成本、偿还建设贷款能力，吸引和鼓励社会资本投入市政公用设施的建设和经营。积极引导和鼓励有实力的市政公用企业以资本为纽带，跨地区组建企业集团，开展区域性、城乡一体化的经营服务。继续推进政企分开、政社分开、政事分开，城市政府要进一步从对市政公用设施的直接经营中摆脱出来，建立健全供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理企业的成本制约机制和服务监督机制，加强资产监管、服务质量监督和价格监控。在推进市场化融资的同时，要切实增强风险防范意识，严格将负债建设规模控制在合理的限度内。

四、加强规划指导和服务，发挥城乡规划的综合调控作用

11.强化东北地区城市建设与发展的区域协调。重视发挥城乡规划对老工业基地经济建设和社会发展的综合调控作用，加强城乡规划的编制和实施监督，为落实振兴战略的各项政策措施和战略部署提供规划服务。建设部将会同国务院有关部门和东北三省人民政府，按照中央关于区域协调发展的宏观政策和总体部署，依据全国城镇体系规划纲要，在国务院已经批复的东北三省省域城镇体系规划的基础上，加强三省之间资源利用、生态建设、城镇发展、重大基础设施建设等的规划指导，建立健全三省之间的规划衔接协调管理机制。重点加强东北地区辽宁中部城镇群、吉林中部城镇群和哈尔滨都市圈、沈（阳）大（连）经济带等城镇密集地区之间规划布局的衔接协调，发挥大连港作为东北地区重要出海口的作用，完善重要口岸与腹地之间的运输通道，促进区域中心城市之间的经济联系和功能互补，促进大连港逐步建成东北亚重要的国际航运中心。大力推进东北三省重大基础设施的共建共享，统筹安排机场、港口、电厂、供水、污水处理、垃圾处理、骨干路网的规划建设和布局调整，防止和避免重复建设。

12.做好实施“退二进三”政策和促进资源型城镇转型的规划服务。落实中央“加大老工业基地中心城市土地置换、‘退二进三’等政策的实施力度”的要求，组织编制相应的近期建设规划和详细规划，为调整产业结构，优化用地布局，改善住房条件和人居环境做好服务，促进老工业城市完善功能、发掘潜力，走内涵式发展的道路。要高度重视资源型城镇改造与转型的规划修编工作，总结辽宁省阜新市城市转型中修编城市总体规划的经验，针对资源型城市的不同情况和特点，分类指导，为资源型城镇拓展非资源产业领域、培植接续产业和替代产业，做好布局调整和用地安排。对资源枯竭城镇和矿区沉陷区城镇，要有计划地控制城镇规模，抓好居民搬迁、安置规划与实施工作，加强住宅建设的质量监管，保证建设质量。

13.加强小城镇和村庄集镇规划的指导。针对东北地区老工业基地和国家重要商品粮基地的双重特点，加强小城镇和村庄集镇规划的指导，坚持统筹城乡经济社会协调发展，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。东北地区小城镇建设与发展，要适应发展优质、生态、安全的现代农业的需要，与加强农产品市场体系建设、改善农村生活条件、增加农民收入结合起来，增强面向农业生产和农民生活的服务能力，公共服务设施要兼顾周围乡村地区的需求，确定合理的服务半径。加强工矿居民点的规划调整，控制新的无依托矿城的建设，新建工矿区的生活配套服务要纳入周边现有城镇，统筹安排。积极支持与小城镇发展密切相关的区域基础设施建设，为小城镇发展创造良好的区域条件和投资环境。指导农民和乡村组织按照村庄、集镇规划相对集中建房，适时引导农民新建住宅向中心村和乡政府驻地集中，推进旧宅还耕，重点解决村镇规划滞后、布局零乱、公共设施不配套以及农民建房质量存在安全隐患和卫生状况差等问题。

五、加强领导，狠抓工作落实

14.加强组织领导和政策协调。建设部成立实施东北地区等老工业基地振兴战略领导小组，加强对各级建设行政主管部门相关工作的指导，加强与国务院振兴东北办等有关部门、有关地区的沟通和协作，研究协调老工业基地建设行业大中型国有企事业单位推进社会保障改革、分离办社会职能、减轻税费负担、处理历史遗留问题等的有关政策，领导小组办公室设在建设部综合财务司。加强对东北地区县级以上建设部门分管领导的培训，继续推进建设职业教育和建设技能岗位培训。积极支持东北地区等老工业基地建设系统管理和技术人员到经济发达地区挂职锻炼。东北三省的各级建设行政主管部门，也要成立相应的领导机构，加强省市之间的协调协作，加强与相关部门之间的协同配合，及时向建设部反馈有关工作动态和信息，切实将实施振兴战略的各项工作落到实处。

15.加快职能转变和工作机制创新。实施东北地区等老工业基地振兴战略，是一项长期艰巨的任务，也是一个重大的发展机遇。各级建设行政主管部门，尤其是东北地区等老工业基地各级建设行政主管部门，要坚持以“三个代表”重要思想为指导，全面树立并认真落实科学发展观，按照“五个统筹”的要求，进一步转变观念，转变职能，改进工作方法，创新工作机制。要抓住机遇，以实施振兴东北地区等老工业基地战略为契机，全面加快建设事业的各项改革，把建设行政管理的着力点，转到主要为各类市场主体服务上来，转到建立健全与市场经济相适应的体制、政策、法律环境上来，在抓好建设事业改革发展的同时，为老工业基地各行各业的振兴和发展，创造优良的基础设施条件和良好的人居环境，提供优质高效的服务。

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