自治区人民政府关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知

自治区人民政府关于贯彻实施
《中华人民共和国行政处罚法》的通知

（1996年8月9日桂政发〔1996〕66号）

各地区行署，各市、县、自治县人民政府，柳铁，区直各委、办、厅、局：
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）是继《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》之后的又一部依法行政、依法治国产生深远影响的基本法律。《行政处罚法》总结了我国行政执法、行政处罚的实践，并按照社会主义民主和法制建设的要求，对行政处罚制度作了重大改革。保证《行政处罚法》全面、正确的实施，并以此促进各级政府和政府各部门严格依法行政，是各级行政机关的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。为此，自治区人民政府制定了贯彻执行《行政处罚法》实施方案，为了做好贯彻实施工作，特作如下通知：

一、认真组织学习《行政处罚法》，充分认识实施《行政处罚法》的重要意义。各行政机关，行政执法机构都要以积极态度，认真抓好学习和干部的培训工作，使干部了解、掌握《行政处罚法》的立法思想、基本原则及主要内容。同时，要按照国务院通知的要求，结合部门的工作实际，做好贯彻实施《行政处罚法》的各项准备工作。

二、认真搞清理工作。有关行政执法主体和规章、规范性文件的清理工作，在《广西壮族自治区贯彻执行〈中华人民共和国行政处罚法〉实施方案》中已作了具体部署，请各地各部门按要求尽快组织实施。当前各行政机关要依照《行政处罚法》的规定，切实抓紧做好规章和规范性文件的清理工作。1996年10月1日后，规范性文件不得再有设定行政处罚的规定。

三、认真贯彻实施《行政处罚法》。各地区行署，各市、县人民政府和各部门必须高度重视，采取切实有效的措施，组织调整力量，认真落实《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》和全区贯彻实施《行政处罚法》会议的精神要求，按时完成各项准备工作。各地各部门要加强对这项工作的领导，要分工落实一名领导负责，慎重稳妥地搞好《行政处罚法》实施的衔接和平稳过渡，确保行政管理工作有效运行。
附：广西壮族自治区贯彻执行《中华人民共和国行政处罚法》实施方案。

广西壮族自治区贯彻执行
《中华人民共和国行政处罚法》实施方案

为使全区各级人民政府及其部门稳妥、高效地贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），自治区人民政府根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（以下简称《通知》）和全国贯彻实施《行政处罚法》工作会议的要求，结合本自治区的实际情况，制定以下实施方案。

一、认真组织行政处罚法的学习、宣传和干部培训工作
全国贯彻实施《行政处罚法》工作会议指出，贯彻实施行政处罚法，关键是领导，主体是队伍，基础是群众，前提是提高认识，统一思想。并要求学习《行政处罚法》一定要明了其重要意义，领取其精神实质，掌握其具体规定；对群众宣传要做到家喻户晓，会运用这部法律来保护自己的合法权益，同执法违法行为作斗争。依此，必须办好三件事：
（一）务必抓好各级领导及部门领导对《行政处罚法》的学习。各地区行署，各市、县人民政府，区直各行政部门都要安排足够的时间，组织本级及所属部门的领导认真学习，深刻领会这部法律的意义及其精神实质，熟悉各项规定，统一思想认识，排除各种思想障碍，为贯彻《行政处罚法》打好基础。县人民政府还要抓好乡（镇）人民政府领导的学习。
（二）要对各级行政机关的执法人员进行全员培训。自治区拟举办地、厅级干部和行政执法人员骨干培训班。具体操作由自治区法制局筹办。各地区行署，各市、县人民政府，区直各部门要制定行政执法人员的全部培训计划，并抓紧落实，争取在1996年年底前完成全员培训计划。各地、市和区直行政部门的全员培训计划，要在1996年8月30日前，报自治区法制局备案。自治区法制局负责检查指导和验收全区的学习和培训工作。
（三）要把《行政处罚法》的宣传教育列入“三五”普法的重要内容并抓紧抓好。实施《行政处罚法》的全社会普法宣传工作由各级司法行政部门主管，普法工作机构具体实施。各行政机关队伍内部的宣传教育工作由各级政府法制机构承担。1996年9月为全区《行政处罚法》宣传月，各级广播电视部门和直属行政机关主管的宣传媒体要开辟《行政处罚法》的宣传栏目，其他宣传媒体也应给予大力支持，积极报道贯彻《行政处罚法》的活动。政府法制机构要会同电视台、电台组织一些实施《行政处罚法》专题讲座；在宣传月里，由各级司法行政部门牵头，会同本级政府法制机构及有关行政执法部门组织力量上街开展《行政处罚法》咨询活动。有条件的地方还要组织宣传车上街巡回宣讲。总之，要大张旗鼓地开展《行政处罚法》的宣传活动，使之家喻户晓，在全区形成一个贯彻《行政处罚法》，严格依法办事的新氛围。

二、清理现行有关行政处罚方面的政府规章和法律、法规、规章以外的规范性文件（以下简称规范性文件）
各地、各部门，要按照国务院《通知》的要求和《行政处罚法》的有关规定，立即力量开展规章和规范性文件的清理工作。凡是涉及到行政处罚的规章、规范性文件都必须清理。清理工作要本着“谁起草谁清理”的原则进行。若起草单位不明的，属行业性的由行业主管部门负责清理，属综合性的政府规章或规范性文件，由同级政府法制工作部门负责清理。具体清理方法：
（一）分类造册登记
登记内容包括：规章或文件的名称；文号；设立行政处罚项目的种类、幅度；处罚机关名称；法律依据名称；保留、修订、升格、废除。
第一类为可保留继续执行的文件。包括：所设定的行政处罚的范围没有违背《行政处罚法》规定，设定的罚款又无超出自治区人大常委会批准的额度的规章；在法律、法规、规章规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定的规范性文件。
第二类为超出《行政处罚法》规定，但认为有必要保留，要求进行升格的文件或需修订的规章。包括：设定的行政处罚超过《行政处罚法》规定范围或超出自治区人大常委会批准的幅度的规章；设定行政处罚的规范性文件。
第三类为应宣布失效的文件。包括：设定行政处罚超过《行政处罚法》规定或自治区人大常委会批准的罚款额度，又无必要修订或升格的规章；授权行政处罚的规章；无法规、规章明确规定委托而自行委托的文书；设定行政处罚的规范性文件，又无必要升格的。
（二）文件的清理审查按如下程序进行
1、集中必须清理的文件，进行分类造册登记。
2、认为要保留的文件，必须有主管领导签字加盖单位公章，逐级报审。部门的文件报本级政府审查，属政府的文件报上一级政府（行署）审查。审查工作首先要由政府法制机构把关，后报政府领导审定。报审的文件，须有全文，并附有法律依据，一式5份。凡不提供法律依据的，不予接审，清理时限一到即宣布作废。凡是要保留的文件，属县级以上（含县级）的由地、市审批，报自治区法制局备案；地、市和区直机关的报自治区人民政府审批，同时抄送自治区法制局。报自治区人民政府审批的文件必须在1996年9月20日前送达。报备案的，必须在1996年9月25日前送达。经批准保留的文件，原来没有公之于众的，要公之于众。
3、认为需要修订或升格的规章。要求修订或升格规章的单位，要把修订稿和升格文稿拟写完整，写出修订或起草说明，并附有相关的法律依据。报审时要有主管领导签字，加盖单位公章，报自治区法制局审查。南宁市的按本方案要求自行处理。报审必须在1996年9月25日前送达。
4、认为应废止的文件，应列出文件目录，在1996年10月1日前公布废止。原则上谁制定公布实施的，由谁公布废止。
全区的规范性文件的清理工作必须在1996年10月1日前清理完毕。规章的清理要在1997年12月31日前完成。
自治区法制局在对全区规章、规范性文件清理工作汇总的基础上，编制行政处罚规章或规范性文件依据目标，印发各地、各部门执行。

三、依法清理整顿实施行政处罚主体
当前，行政处罚中存在的突出问题是行政处罚主体不合法。一是不具备合法主体资格的组织和个人乱执法；二是行政机关超越自己的职权范围执法，因而导致随便侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府的形象。因此，各地区行署、市、县人民政府和区直各部门对清理行政处罚主体的工作要予以高度重视，加强领导，落实责任，把其当作贯彻实施《行政处罚法》的首要环节，当作政府的基础性工作，当作廉政建设的重要措施抓紧抓好。清理行政处罚主体的工作是一项非常艰巨的工作，不仅要抓好思想教育，统一认识，尤其要统一各部门领导的思想认识，而且还要确定专人、集中精力、集中时间，保证清理工作的高效率、高质量。
行政执法主体资格清理审查的方法步骤是：
（一）填写审查表
凡是行政机关及其法律、法规、规章授权的执法组织，行政机关委托的执法组织，实际履行行政执法职责的其他组织，上述单位中直接对管理相对人作出具体行政行为的在职人员和借用、聘用、委托人员，都应按照自治区法制局制作的样表填写审查表，一式2份（填写单位所需的表格照样表进行复制）。
（二）审查
审查分补审、主审、核审三步进行，初审由填表单位的政府法制机构和单位领导进行。审查后，填写审查结论并加盖公章上报，属部门的报本级政府，属政府的报上一级政府主审；地、市法制局负责对县级政府和本级各部门的核审，自治区法制局负责对地区行署、市人民政府和区直各部门的核审。审查内容包括：一是审查主体的合法性。包括作出行政处罚和行政处理决定（含行政裁决）、采取行政强制措施和颁发许可证、执照等行为是否有法律、法规、规章为依据。二是审查行政执法程序、使用法律文书、票据是否合法。三是审查行政执法证件和人员，包括现有行政执法证件的发放机关、制发依据、发放数量、以及借用、聘用合同工、临时工情况、委托执法人员等。四是审查行政执法人员的业务素质和岗位培训情况，包括审查清理范围内所有的行政执法人员是否受到市（地级）以上行政执法部门组织的本系统专业法律知识培训和市（地级）以上政府法制机构或相应机关组织的综合执法业务培训，并经考试合格等情况。
（三）要求
1、自治区、各地、市、县级行政执法部门接到本实施方案后，立即向内设的职能相对独立的执法机构及本级部门直属、派出、委托、代管的执法单位印发审查登记表，并负责对填报的表进行初审，于1996年9月10日前分别上报本级政府法制机构和上一级行政执法部门审查（自治区一级的执法部门可径报自治区法制局）；乡镇一级政府和街道办事处填写的表径报县级政府法制机构。
2、县级政府法制机构和地、市级行政部门对本地区、本系统所有行政执法单位填报的表分别进行审查并填写审查意见，然后形成审查报告，连同填写好的原始审查登记表，分别于1996年9月10日前报给地区行署、市政府法制机构和自治区级行政执法主管部门。地区行署，市政府法制机构和自治区级行政执法主管部门在对本级机关直接审查范围内上报的表依法分别审查的同时，对各县、市（区）政府法制机构和地、市级行政执法部门上报的表分别进行复审，综合形成审查报告，连同填写好的本地区、本系统的审查总表于1996年9月15日前上报自治区法制局。
3、自治区法制局对各地、各部门上报的表依法分类进行复核汇总后，结合对直接审查范围内上报的表上的审查结果，一并进行综合分析确认，最后形成审查清理报告，上报自治区人民政府。
4、经过清理已获确认合格的行政执法单位（或行政处罚实施主体），在清理好行政处罚依据，完善了行政处罚程序、规范性文书以及完成了执法人员基本行政法规（“三法一条例”）的培训之后，分级向社会公布。
（四）对不合法主体的处理办法
1、无法律、法规授权，又无法律、法规、规章规定可以委托行使行政处罚权的事业单位或其他组织，如无必要存在的，一律撤销；如果有些机构确有必要保留的，属南宁市的由南宁市人民政府依照法定程序赋予合法地位，并报自治区人民政府备审。其他市（地区）的于1996年9月15日前报自治区人民政府处理。
2、属设在行政执法机关内部的机构而以自己的名义实施行政处罚的，在对执法人员资格严格审查前，要立即进行整改和人员培训，同时改以该行政机关名义实施行政处罚。
3、对行政机关越权执法的要立即纠正。
4、无法律、法规、规章明确规定，政府自行委托的，应收回委托。
5、已建有城市综合管理执法机构，又认为非常必要保留的，要进行充分论证，搞好协调，提出赋予合法地位的办法，尽快报自治区人民政府。
6、各行政执法机关中的临时工、合同工不得从事行政处罚工作。

四、建立、健全与实施行政处罚法配套的具体程序和工作制度
《行政处罚法》对行政处罚程序作了一系列新的规定，自1996年10月1日起，行政机关实施行政处罚都必须执行有关行政处罚程序的规定。各地、各部门必须克服“重实体、轻程序”的思想，提高对遵守法定程序重要性的认识。按照《行政处罚法》规定的要求，要在1996年9月底前对过去的行政处罚程序修订完毕，并建立起包括简易程序、一般程序和听证程序在内的新的行政处罚规范，并为适应新的程序规范确立一整套新的行政处罚制度。这些制度包括：
（一）持证、亮证执法制度。在分级分系统培训考核行政执法人员的基础上，由各地及区直各部门根据执法人员的具体条件颁发自治区法制局统一制作的执法证书。除公安、工商、税务等有全国统一颁发执法证书的部门外，在本自治区辖区内从事行政执法的工作人员，要一律持有本自治区统一制发的执法证件。在实施行政处罚时，执法人员必须亮明执法证件并告知当事人身份，做到文明执法。
（二）建立行政处罚文书制度。自治区法制局要在1996年9月10日前统一制发行政处罚14种应用法律文书样板，发至全区各地、各部门统一使用。
（三）建立调查取证与决定处罚分开制度。在适用一般程序时，调查取证人员不能作出行政处罚决定，而应由行政机关负责人审定。对情节复杂或者重大行政违法行为给予较重的行政处罚的，应当由行政机关的负责人集体讨论决定。
（四）听证制度。一般程序中符合听证条件的“较大数额罚款”的具体幅度，由自治区人民政府作出规定。实行听证程序时，调查人员不得担任主持人；主持人必须遵守法律上的回避制度。
（五）建立罚款决定与罚款收缴分离制度。由于罚缴分离制度的实施牵涉到财政制度、银行工作制度等复杂关系，其具体操作方法，由自治区法制局与财政厅、人民银行广西区分行等部门根据国务院法制局和国家人民银行的要求协商于1996年9月底前议订方案，报自治区人民政府审批后统一作出规定。

五、进一步完善行政执法监督制度，加大监督力度
近年来，我区已经实行了行政复议制度，规范性文件和重大行政行为备案制度，对法律、法规、规章实施情况的检查制度等。1995年，自治区人民政府发了第2号令和第4号令，把一些制度固定了下来。但从总体上看，我区行政执法监督制度与大量的行政执法行为相比，还很不适应，因此，建立和完善这方面的制度既是贯彻《行政处罚法》的要求，也是整个依法行政的迫切要求。我区各级政府必须高度重视，统一认识，下大决心，排除阻力，克服困难，把各项政府法制监督制度建立、健全起来，并要落到实处。
目前，最迫切要建立和实施的是行政处罚决定制度、统一收缴罚款票据制度、持证亮证执法制度和行政处罚统计制度。

六、实施行政处罚法准备工作要注意的几个问题
为了在全区行政机关中切实做好贯彻实施《行政处罚法》和国务院《通知》的工作，在实施工作中要注意把握好以下三点：
（一）要准确全面地领会和体现《行政处罚法》的精神。做好《行政处罚法》的实施准备工作，首先要按《行政处罚法》要求，认真分析和研究我们在行政处罚工作中存在的问题，坚决纠正处罚的随意性，制止乱处罚、乱罚款现象。同时，也要按《行政处罚法》的要求实施有效的行政管理，认真解决管理权限问题，克服执法不力、执法不严的状况。
（二）要加强对新情况新问题的研究。全面实施《行政处罚法》，不仅涉及到行政机关一系列观念、制度和习惯做法的改变和调整，而且对这部法律在法理上和操作上的理解、认识，也有一个在实践中不断深化的过程。因此，在遇到新的问题和新的情况时，要及时研究、汇报和请示。
（三）《行政处罚法》的制定和实施，既对行政执法工作作出了明确的规定，提出了较高的要求，也对政府法制工作提出了明确而具体的任务。各级各部门的政府法制机构要充分发挥做好领导的法律参谋、助手的作用，要积极参与贯彻《行政处罚法》的组织实施工作，掌握情况，及时做好上传下达工作。

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