西安市人民政府关于彻底清理乡村两级不良债务的通知

（市政发〔1999〕143号1999年10月8日）

为了认真贯彻落实国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》（国办发〔1999〕40号）和省政府《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》（陕政发〔1999〕28号）精神，结合我市一些地方存在的乡、村两级不良债务的具体情况，现就贯彻国办和省政府文件精神，切实做好乡、村两级不良债务清理工作通知如下：

一、清理乡村两级不良债务势在必行
党的十一届三中全会以来，随着农村经济体制改革的不断深入，我市和全国一样，在农村普遍实行了以家庭承包为主统分结合的双层经营体制，集体经济在各种经济成份中所占比重逐渐减弱。在这种情况下，一些乡镇政府、村委会和乡村集体经济组织不顾当地实际情况，超越自身承受能力，盲目向单位、个人举债，用于非生产性支出。有的甚至挥霍浪费，使乡村两级不良债务大量增加。特别是近几年来，有些乡镇政企不分、权责不清、盲目举债兴办企业，使乡村集体经济组织背上了沉重的债务包袱。有的地方政府部门大搞“达标”、“升级”活动，一些本来底子很薄的乡镇政府和村委会，为了迎合上级政府或部门，营造所谓“政绩”，迫使乡村集体经济组织盲目举债，有的地方乡镇机构臃肿，人员过多，支出过大，被迫大量借债发放工资等等，这已引起了群众强烈不满，成为制约农村经济发展，影响农村社会稳定的严重问题。如不及时清理，任其蔓延，不仅会拖垮乡村集体经济组织，加重乡镇财政及农民负担，而且会扰乱农村经济秩序，影响农村基层政权的巩固。

二、认真贯彻两个《通知》精神，彻底清理乡村两级不良债务
今年初，中共中央下发的《关于做好1999年农业和农村工作的意见》（中发〔1999〕3号）把乡村两级不良债务的清理作为1999年农业和农村工作的一项重要任务。最近，国务院办公厅就乡村两级不良债务的清理专门下发了《通知》，省政府也就这项工作作了安排部署，要求在全省范围内，高度重视乡村两级不良债务的清理工作，采取果断措施，彻底清理乡村两级不良债务，化解老债务，有效制止新的不良债务继续增加。同时要求各级政府要认真学习国务院文件精神，教育广大干部和群众充分认识清理乡村两级不良债务的重要性和迫切性，把这项工作作为化解农村金融风险、发展农业和农村经济、保持农村社会稳定的一项大事抓紧抓好。

三、健全机构，精心组织，全面抓好清查工作
清理乡村两级不良债务工作，情况复杂，量大面广，涉及国家、集体、个人三者利益，事关重大，各级政府一定要高度重视，加强领导，从实际出发，制定切实可行的实施方案。以乡村两级自查自清为主，坚持“谁借款、谁还钱、谁担保、谁负连带责任”的原则，落实债权债务，明确归还期限。在清理工作中，要注意与整顿农村金融秩序，防范金融风险工作结合起来，与加强农村基层组织建设，实行政务公开、村务公开结合起来，认真安排部署，精心组织实施，按时完成清理任务。
（一）清理的范围和内容。清理的范围是指乡镇政府、村民委员会和乡村集体经济组织。清理的内容是指1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务。乡（镇）办和村办企业经营性的债务、债权暂不列入清查范围。村民小组债务、债权包括在村级债务、债权之内，一并进行清查。
（二）清查的方法。一是以乡镇、村两级自查自清为主。各乡村都要成立自查小组，乡自查小组要吸收各村委会的主要负责人参加；村自查小组要有村民代表参加。清查工作要以会计帐为依据，帐内帐外相结合，注重听取群众意见。对群众反映突出的问题要重点清查。二是区县人民政府要组织农业、财政、审计、金融、税务等有关部门加强协调和指导，并对乡村两级自查自纠情况进行抽查。乡镇人民政府要组织乡农经站、财政所等有关单位，加强对村级清查工作的指导。三是先清查、后处理，并按规定程序公布清查结果。
（三）清查的时间和实施步骤。
我市乡村两级不良债务的清查工作要求在今年12月底前完成。
1．组织实施。各区县要在10月至11月份内全面组织实施，在实施工作中应注意：一是要充分发挥基层党组织、乡政府和村民委员会的作用，依靠农村广大干部、群众搞好清查工作。二是要严格掌握政策界限，按照清理的范围和内容，逐笔清查登记债权、债务，防止漏查、漏登。三是要在摸清不良债务基本状况的基础上，查清形成不良债务的成因和责任。四是清查工作结束后，要按农业部设计的统一表格（见附件），认真填报清查结果，于11月25日前上报市农业局。
2．督促检查。在乡村自查的基础上，从12月1日起，利用1个月的时间，对清查情况进行逐级检查，要求各级的检查面不低于50％，市上将组织有关部门对各区县进行抽查。清查工作结束后，乡村两级要按照政务公开和村务公开的规定，向村民逐项公布清查结果。乡级清查中，凡涉及村级债务、债权的，要在各村主要干部、群众代表范围内进行公布。在公布清查结果时，要结合当地的情况，向群众讲明债务、债权形成的原因和清理债务的有关政策。清查结果公布后，对群众提出的问题，要进行复查，予以澄清。村级清查结果要经村民代表大会审查认定后，由主要负责人签字。乡级报表要由乡镇主要负责人和村干部代表分别签字，方可汇总上报。

四、妥善处理已形成的债权债务，严肃处理违纪违法行为
对已形成的债权、债务，要严格按照国办和省政府《通知》的有关规定，积极妥善进行处理，逐步消化解决。一是收欠还债。各区县要运用法律和行政手段催收单位和个人所欠乡村的款项，用收回的欠款偿还债务。二是核销减债。对债权人单位已经撤销或债权人主动放弃追债要求的，可按规定程序予以报销。三是拍卖还债。以乡村名义为企业借（贷）款，企业已关停的，要拍卖其财产，用于还债。四是划转债务。以乡村名义为企业借（贷）款形成的债务，一律划给企业，由其负责偿还，企业已合并、转制的，由转收企业负责偿还。
化解乡村债务要依法办事，严格掌握政策界限，维护农民群众和债权人利益。在实际执行过程中，要处理好以下三个方面的关系。一是处理好与清理整顿农村合作基金会的关系。既要明确乡村两级与农村合作基金会的债权债务关系，又要按照清理整顿农村合作基金会的要求，妥善处理债权债务。二是处理好与减轻农民负担的关系。不得将乡镇政府和乡村集体经济组织所欠债务向农民摊派。对于农民群众欠缴乡村集体经济组织的款项，要区别对待，其中合理的，应当帮助群众发展生产，制订还款计划，逐步催缴，不合理的，要坚决取消，不再催缴。三是处理好与农村经济发展的关系。既要注意维护债权人的合法权益，又不能因此影响乡村集体经济组织的正常生产经营活动和农村经济发展的大局。对一时难以偿还的债务，要帮助乡村集体经济组织研究提出切实可行的解决办法，逐步偿还。
要把乡村两级债务的增减作为考核乡镇、村干部任期目标和工作实绩的重要内容。对不按规定程序决策，脱离实际、盲目大量举债营造所谓“政绩”的干部，既不得提拔重用，也不得让其留下债务异地任职。制造成经济损失的，要追究责任。对以集体名义举债，个人从中牟利的乡镇、村干部，要令其将所得款项全部退回用于还债，并视其情节轻重给予相应的纪律处分；对挪用借（贷）款进行奢侈浪费的，要令其将花费的费用退回用于还债，并追究直接责任人和单位责任人的责任。区县审计、农业部门要切实履行职责，认真做好对乡镇财政、乡村集体经济组织债务的专项审计工作，严格执行乡镇干部任期、离任审计制度。对发现的问题要及时向当地清查领导小组汇报，对重大问题及时汇报。
清查处理乡村两级不良债务工作结束后，要以区县为单位进行总结，于年底前向市政府写出书面报告，抄送市农业局。

五、建立健全规章制度，坚决制止新的不良债务发生
（一）规范乡村两级借（贷）款行为。乡镇、村举办公益事业，必须坚持量力而行、量入为出的原则，有多少钱办多少事。乡村集体经济组织兴办生产、经营项目，一定要适应市场需要，讲求经济效益，进行充分的市场调研和市场预测，做好可行性研究，实行科学决策，确需借（贷）款的必须按规定程序进行。今后，乡村两级集体经济组织不准向非金融单位、个人借款。
（二）乡镇政府一律不准直接办企业，不准为企业贷款提供担保和抵押，不准挤占和挪用集体资金，不准迫使乡村集体经济组织借（贷）款上缴税费，不准把所形成的债务向农民转嫁或摊派。今后，乡村两级在借款的同时，就要落实还款资金来源，制定还款计划。
（三）坚决清退不在编人员，严禁大吃大喝，以减少乡镇、村管理费用和招待费用开支。
（四）严格执行税收和收费政策，乡村两级不得为完成税收收费、摊派等任务而借款、垫款。
（五）严厉打击农村非法金融活动。对违反国家规定高息借款的行为，国家不予保护。乡村两级要把1996年以来的高利借（贷）款逐笔登记。对放高利贷从中牟利的单位、个人，要逐一排查，按国家有关规定予以处理。
（六）乡村要尽快建立借（贷）款、集体资产、财务公开管理制度和干部任期离任审计制度，坚决制止新的不良债务继续增加。

六、加强领导，落实责任，全面完成清理任务
造成乡村两级不良债务的原因很复杂，积累的时间也较长，工作任务艰巨。因此各级政府要切实加强对这项工作的领导，主要领导亲自抓，分管领导具体负责，有关部门密切配合，建立强有力的工作机构。要抽调懂业务、有一定政策水平、熟悉农村工作的同志搞好这项工作，并在工作经费上给以保证。要通过清查切实把乡村两级不良债务减下来，优化集体经济资产结构，减轻集体经济组织和农民负担，促进农业和农村经济健康发展。
附件一：乡（镇）级债务、债权清查汇总表（略）
附件二：乡（镇）级债务、债权清查汇总表填报说明及指标解释（略）
附件三：村级债务、债权清查汇总表（略）
附件四：村级债务、债权清查汇总表填报说明及指标解释（略）

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