深圳市法制局关于我市行政机关行政执法适用法律的指导意见

深圳市法制局关于我市
行政机关行政执法适用法律的指导意见

（2001年12月21日深法制〔2001〕232号）

为了正确贯彻实施《中华人民共和国立法法》，保障我市各行政机关（下称行政机关）严格准确地依法行政，根据《中华人民共和国立法法》的有关规定和全国人大常委会授予深圳立法权的决定，并经市政府同意，制定本指导意见。行政机关在行政执法中应按本指导意见确定应适用的法律、法规或规章的规定。

一、一般规定
（一）法律、行政法规、深圳经济特区（下称特区）法规（下称特区法规）、广东省（下称省）和深圳市（下称市）地方性法规、省和市政府规章、部门规章在我市具有可适用的效力。
（二）法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
行政法规的效力高于地方性法规、规章。
（三）省地方性法规的效力高于省和市政府规章。
省政府规章的效力高于市政府规章。
（四）市人大及其常委会根据全国人大及其常委会授权制定的特区法规，在特区内具有优先适用的效力。
（五）国务院部门规章（下称部门规章）之间、部门规章与省和市政府规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
（六）同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、特区法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
（七）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，省及市地方性法规与部门规章之间、部门规章之间、部门规章与省及市政府规章之间对同一事项规定不一致的，行政机关应将情况报市法制局，由其根据《立法法》有关规定提出意见报市政府裁决或由市政府提请有关机关裁决。
（八）行政机关不得自行以法律、法规、规章与ＷＴＯ协定或我国入世承诺不一致或不符为由，不适用法律、法规、规章的规定。行政机关发现有此种不一致或不符的情况，应将情况报市法制局研究处理。

二、关于特区法规的适用
（一）特区法规在特区内适用。特区法规与法律、行政法规、省地方性法规、部门规章、省政府规章对同一事项规定不一致的，在特区内适用特区法规的规定。
（二）在特区外的宝安、龙岗两区（下称特区外两区），法律、行政法规、省及市地方性法规、省政府规章没有规定而特区法规有规定的，适用特区法规的规定。
（三）特区法规与其他可适用的法律、法规、规章之间对同一事项规定不一致的，行政机关应将情况和意见报市法制局，市法制局认为有必要的，可对相应的特区法规提出修改或废止的意见报市政府作出议案提请市人大常委会审议。行政机关不得自行决定在特区内不适用特区法规的规定。

三、关于市地方性法规的适用
（一）市人大及其常委会根据较大市立法权制定的市地方性法规在全市范围内适用。市地方性法规视为省地方性法规适用。市地方性法规与特区法规之间对同一事项规定不一致的，在特区内适用特区法规的规定，在特区外两区适用市地方性法规的规定。
（二）市地方性法规与法律、行政法规对同一事项规定不一致的，适用法律、行政法规的规定。
（三）市地方性法规与法律、行政法规对同一事项规定不一致的，行政机关应将情况和不适用市地方性法规规定的决定报市法制局备案，由其视情况对不被适用的市地方性法规提出修改或者废止的意见报市政府作出议案提请市人大常委会审议。市法制局认为行政机关决定不适用市地方性法规规定的决定有错误的，报市政府责成行政机关纠正。
（四）市地方性法规与部门规章、省政府规章对同一事项规定不一致的，行政机关应将情况和意见报市法制局，由其提出处理意见报市政府根据《立法法》有关规定进行处理，根据处理结果确定应适用的规定。行政机关不得自行作出选择适用的决定。

四、关于市政府规章的适用
（一）市政府规章包括市政府根据较大市立法权制定的在全市内适用的规章（下称全市规章）和市政府根据全国人大及其常委会授权制定的在特区内适用的规章（下称特区规章）。两种规章对同一事项规定不一致的，在特区内适用特区规章的规定，在特区外两区适用全市规章的规定。
（二）市政府规章与法律、行政法规、特区法规、省或市地方性法规、省政府规章对同一事项规定不一致的，适用后者规定。
（三）根据特区法规授权为实施特区法规制定的特区规章，与特区法规共同适用。
（四）市政府规章与部门规章对同一事项规定不一致的，行政机关应将情况和意见报市法制局，由其提出处理意见报市政府根据《立法法》有关规定处理，根据处理结果确定应适用的规定。行政机关不得自行作出选择适用的决定。

五、其他事项
（一）本指导意见所称行政机关指我市各级人民政府及其部门和法律法规授权或行政机关委托的实施行政行为的组织；行政执法指行政机关实施法律、法规和规章规定的各种行政行为。
（二）市人大及其常委会制定的法规具有《深圳市人民代表大会常务委员会关于法规解释的规定》第二条规定的情形，需要进一步明确界线的，行政机关可依该规定直接向市人大常委会提出法规解释申请案。
（三）本指导意见自二00二年二月一日起执行。

深圳市法制局关于我市
行政机关行政执法适用法律指导意见的说明

为了正确贯彻执行《立法法》，统一我市各行政机关的执法依据，保障我市各行政机关做到严格而又准确地依法行政，我局通过调研起草了《深圳市法制局关于我市行政机关行政执法适用法律的指导意见》（以下简称《意见》）。现将有关问题说明如下：

一、制定《意见》的必要性
市行政机关在行政执法中可适用的执法依据有法律、国务院行政法规和国务院部门规章、省地方性法规和省政府规章、深圳特区法规、深圳市地方性法规和深圳市政府规章。实践中出现的突出问题是，有些特区法规和市政府规章在一些问题上与国家或广东省法律、法规或规章的规定不同，在这种情况下，我市行政机关应执行哪一种规定。对这一问题，过去一直缺少明确的规定，给依法行政工作造成一定困难。九届全国人大第三次会议通过的《立法法》不仅对我国有关立法的问题作了规定，而且对各层次的立法规定的适用作了规定。根据《立法法》，我市除了享有全国人大常委会授予的特区立法权外，还享有较大的市的立法权，即市人大及其常委会和市政府还可以分别制定深圳市地方性法规和深圳市规章，在全市范围内实施。由此，我市将出现四种形式的立法，即经济特区法规、经济特区规章、深圳市地方性法规和深圳市规章，它们的适用范围和效力各不相同。这将使我市行政机关适用法律的问题变得更加复杂。最近，我国正式加入了ＷＴＯ，又出现了行政机关如何处理适用我国国内法和遵守ＷＴＯ协定和我国入世承诺的关系问题。因此，有必要明确我市行政机关在行政执法中如何确定应适用的法律、法规或规章的规定，以便统一我市各行政机关的执法依据，保障我市各行政机关准确地适用法律、法规和规章的规定，做到严格地依法行政。
为此，我局通过调研起草了《意见》。《意见》从执行我市人大及其常委会制定的法规和市政府制定的规章的角度出发，对我市各行政机关如何适用各种法律规范提出了比较全面的意见。我们对《意见》（草案）征询了市人大常委会、市中级人民法院、市政府一些部门和宝安区政府的意见，根据得到的意见，我们对《意见》又作了修改。

二、《意见》的主要内容及依据
《意见》共五条。每条含有若干款项。现将《意见》各条内容及制定根据说明如下：
（一）一般规定
该条内容主要是《立法法》中的有关规定，但具体明确了广东省地方性法规、规章，深圳经济特区法规、规章，深圳市地方性法规、规章在我国法律体系中的一般效力阶位。
根据我国加入ＷＴＯ的情况，该条第八款规定“行政机关不得自行以法律、法规、规章与ＷＴＯ协定或我国入世承诺不一致或不符为由，不适用法律、法规、规章的规定。行政机关发现有此种不一致或不符的情况，应将情况报市法制局研究处理。”这是因为，ＷＴＯ协定是国际公约，我国政府入世承诺也是在国际法层面上对ＷＴＯ其他成员所作的承诺，这两者都需要通过我国立法机关经国内立法程序将其转化为国内法，才在国内具有可执行的效力。目前ＷＴＯ成员基本上都不承认ＷＴＯ协定在国内具有直接适用的效力。所以，我国行政机关无义务也无权直接适用ＷＴＯ规则，因而不能自行根据ＷＴＯ协定和我国入世承诺决定不适用法律、法规和规章的规定。法律、法规或规章如存在与ＷＴＯ协定规则和我国政府入世承诺不一致或不符的规定，应通过立法程序加以修改或废止。所以，行政机关如发现有不一致或不符的情况，应将情况报市法制局研究处理。
（二）关于特区法规的适用
该条共有三个条款。
第一款规定，在特区内特区法规相对于法律、其他法规、规章具有优先适用的效力，而不论特区法规是在有关法律、其他法规、规章之前制定还是之后制定。根据是：依全国人大常委会授权决定，特区法规只要符合宪法规定以及法律和行政法规的基本原则，就是可执行的。而特区法规是否符合这一要求，行政机关无权判定。对此，《立法法》第八十条第二款明确规定：“经济特区根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”第八十六条第二款规定：“根据授权制定的法规与法律不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”另外，根据该法第八十八条规定，只有全国人大及其常委会有权撤销特区法规。这些规定说明特区法规在特区内具有优先适用的效力，除全国人大及其常委会外，其他机关无权决定不适用特区法规。因此，我市行政机关不得自行以特区法规与法律、行政法规或其他法规和规章不一致为由不适用特区法规的规定。
第二款规定，特区法规在特区外宝安、龙岗两区可以有条件的适用。根据是：1995年12月27日全国人大常委会办公厅给广东省人大常委会办公厅的《关于深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》规定：“同意深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内（包括宝安、龙岗两区）。但法规中有关国家赋予经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规发生冲突，应适用广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。”据此，特区法规在一定条件下可在特区外的宝安、龙岗两区适用。
第三款规定，行政机关发现特区法规与法律、行政法规、广东省地方性法规、广东省政府规章或者国务院部门规章对同一事项规定不一致时，应将情况和意见报市法制局，市法制局认为有必要的，可对相应的特区法规规定提出修改或废止的意见报市政府作出议案提请市人大常委会审议。根据是：当法律、行政法规、省地方性法规、省政府规章或国务院部门规章的规定比特区法规的规定更科学、更符合特区实际需要时，特区法规应当予以修改或废止；当特区法规的规定违反法律或行政法规的基本原则时，特区法规的规定也应当予以修改或废止。因此，市法制局有必要了解和研究特区法规与法律、行政法规、省地方性法规、省政府规章或国务院部门规章规定不一致的情况，如果发现存在需要修改或废止特区法规规定的问题，应及时提出相应意见报市政府作出议案提请市人大常委会审议。
（三）关于市地方性法规的适用
该条共有四款。
第一款规定，市地方性法规视为省地方性法规适用，并规定其与特区法规之间的关系。根据是：《立法法》规定经济特区所在地的市为较大的市，较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。据此，我市人大及其常委会除了可以制定特区法规外，还可以制定地方性法规，在全市范围内适用。《立法法》第六十三条第二款规定，较大市制定的地方性法规应报省人大常委会审查批准。另一方面，《立法法》没有规定省地方性法规的效力高于本省较大市的地方性法规。因此，可以将较大市的地方性法规视为省地方性法规适用。关于市地方性法规与特区法规的关系，根据特区法规优先适用的原则，当两者对同一事项规定如有不一致时，在特区内优先适用特区法规规定，在特区外两区适用市地方性法规规定。
第二款规定，市地方性法规与法律、行政法规的关系对同一事项规定不一致时，适用后者规定。根据是：地方性法规应遵循与法律、行政法规规定“不相抵触”原则。对此，《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”因此，我市地方性法规的效力与特区法规不同，当其规定与法律、行政法规规定不一致时，应适用后者的规定。
第三款规定，行政机关发现深圳市地方性法规与法律、行政法规对同一事项规定不一致时，应将情况和不适用市地方性法规规定的决定报市法制局备案，由其视情况对不被适用的市地方性法规提出修改或者废止的意见报市政府作出议案提请市人大常委会审议。市法制局认为行政机关不适用我市地方性法规的决定存在错误，可报请市政府责成行政机关纠正。根据是：根据不相抵触原则，当深圳市地方性法规与法律、行政法规存在不一致规定时，应当修改或废止深圳市地方性法规的规定。因此，我市行政机关发现不一致的情况时，应将情况报市法制局，由其提出相应修改或废止的意见报市政府作出议案提请市人大常委会审议。规定由市法制局对我市行政机关不适用市地方性法规规定的情况进行事后备案审查，即不会影响行政机关及时处理问题，又可以保证我市地方性法规不被适用的正确性。
第四款规定，市地方性法规与省政府规章、国务院部门规章对同一事项规定不一致，行政机关应将情况报市法制局，由其提出处理意见报市政府根据《立法法》有关规定进行处理。行政机关按照处理的结果确定应适用的规定。根据是：《立法法》第六十三条第三款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行处理时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”第八十六条第一款（二）规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”据此，深圳市地方性法规与广东省政府规章、国务院部门规章对同一事项规定不一致的，我市各行政机关不能自行决定应适用哪一个规定，而应将情况报市法制局，由其提出意见报市政府根据《立法法》规定进行处理，按照处理结果确定应适用的规定。
（四）关于市政府规章的适用
该条共有四款。
第一款规定，市政府制定的全市规章和特区规章的相互关系。根据是：《立法法》规定经济特区所在地的市为较大的市，较大的市的人民政府可以制定规章。据此，市政府可以制定在全市范围内适用的地方性规章。此外，根据全国人大常委会的授权决定，市政府可以制定在特区内适用的规章，该授权决定至今仍然有效，市政府仍可继续制定特区规章，原制定的特区规章仍继续有效。
第二款规定，市政府规章与法律、行政法规、特区法规、省和市地方性法规、省政府规章对同一事项规定不一致时，适用后者规定。制定根据：根据行政法的一般原则，政府规章的效力应当低于法律、行政法规、地方性法规。《立法法》第七十三条对此规定：“省、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第八十条中规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。”因此，市政府规章效力低于法律、行政法规、特区法规、省和地方性法规以及省政府规章。
第三款规定，作为特区法规实施细则的特区规章与特区法规共同适用。根据是：该种特区规章是依特区法规制定的，是特区法规的具体化，故应视为具有相当于特区法规的效力，应与特区法规共同适用。该款实际是第二款的一个例外规定。
第四款规定，市政府规章与国务院部门规章对同一事项规定不一致时，行政机关应将情况报市法制局，市法制局应提出处理意见报市政府根据《立法法》有关规定处理，行政机关根据处理结果确定应适用的规定。根据是：《立法法》第八十六条第一款中规定：“……（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致时，由国务院裁决。”因此，我市各行政机关遇到上述情况时，不能自己决定适用何种规定，而应将情况报市法制局，由其提出处理意见报市政府根据《立法法》有关规定处理。
（五）其他事项
该条对本指导意见实施中的其他有关事项作了规定。

三、《意见》的效力
《意见》是我局在研究《立法法》有关规定和全国人大常委会授权决定基础上，根据有关法学原理和原则，就我市行政机关在行政执法实践中如何正确确定执法依据提出的指导性意见，具有一定的法律和法理依据。《意见》不具有强制效力，但我市行政机关应当认真参考。我市行政机关如果不按照《意见》确定执法依据导致适用法律不当，从而造成错误行政行为，应按照有关法律规定承担责任。

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