-传染病防治法修订的基本思路与重要内容-

2003年，一场突如其来的“非典”疫情，把我国公共卫生体系的积弊暴露无遗，传染病防治法的修订也因此被推到了前台。通过反思“非典”事件，社会各界对传染病防治法的条文提出了大量意见。315位十届全国人大代表提出议案，建议全国人大常委会修订传染病防治法。为此，全国人大常委会将修订传染病防治法列入2004年立法计划，指定国务院负责传染病防治法(修订草案)的起草工作。

2003年6月，国务院法制办和卫生部组成联合起草小组，开始修订草案的起草工作。他们在总结传染病防治法实施中的经验教训的基础上，多次召开研讨会，听取各级政府和医学专家、社会学家、法学家的意见。例如，关于如何修订法定传染病的病种、名称和分类，曾反复召开专题论证会审慎决策，做到既要符合世界卫生组织的要求、国际检疫的惯例，又要兼顾传染病在我国的发病趋势和基层卫生机构对法定传染病监测控制的能力，突出防治严重危害人民群众身体健康的重大传染病这个重点。因此，修订草案决定法定传染病病种增加两种:传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感;并将原来丙类传染病中的肺结核、新生儿破伤风和血吸虫调整为乙类传染病，将原来乙类传染病中的黑热病、流行性和地方性斑疹伤寒调整为丙类传染病;在病种分类上采取了开放的做法，若突发不明原因的传染病，当地政府就可以迅速启动本法，采取防治措施。

修订草案的征求意见稿收到来自国务院各部门、各地各级政府和社会团体的600多条意见，经研究论证，形成传染病防治法(修订草案)报送稿，2004年3月16日，国务院第43次常务会议讨论通过，报请全国人大常委会审议。在此期间，全国人大教科文卫委员会赴河南、湖北、福建和新疆等地，围绕病毒性肝炎、结核病、血吸虫病、艾滋病、性病等重大疾病的防治和对现行传染病防治法实施情况进行了调研，掌握了第一手材料。

在2004年4月举行的十届全国人大常委会第八次会议审议中，常委会委员对报送稿提出了许多修改意见。全国人大教科文卫委员会与法律委员会、法工委联合召开座谈会，听取有关部门和专家的意见，征求地方人大对修订草案的书面意见，并赴北京、山西、内蒙古和广东深入基层听取意见，汇总了数百条意见，又对修订草案进行了全面修改。然后全国人大教科文卫委员会和法律委员会分别提出了各自的审议意见和修改稿。经6月、8月举行的十届全国人大常委会第十次、第十一次会议审议，于2004年8月28日表决通过。

新修订的传染病防治法从整体上看，保留了原法律框架，增加了两章，即第五章“医疗救治”和第七章“保障措施”，总章节由七章增为九章;从内容上看，修订是全面的。从现行传染病防治法的41条法条中，删除3条，对其余38条进行了修改，又新制定42条，修订后的传染病防治法法条增至80条。

根据立法工作“先法意、后法条”的思路，修订工作既要全面审视传染病预防、控制、管理、监督措施是否妥善，更要着眼于重大的法律问题是否得到较好的解决。因此，在修订中除了要考虑哪些内容需要补充完善外，还围绕以下这些比较重要的问题进行研究。例如，是否适应变化了的社会经济结构，法律实施是否会存在体制性的障碍?重要的法律原则(如公平原则、应急原则、非歧视原则、比例原则等)是否得到了体现?该法设定的主要法律关系是否清晰、完整?执法部门的职权与责任是否对称?公民个人权利的保护与社会公共利益的维护是否平衡?法律实施的主要条件(硬件和软件)是否得到基本保障?特别是能否在基层得到有效实施，与各相关法律是否得到较好的衔接等问题。

传染病防治法修订的主要内容有以下几点:

一、关于传染病的预防制度

传染病预防制度是传染病防治体系的基础，是成本效益最佳、最重要的防病环节。据统计，目前威胁人类健康的病毒(已明确分类的)有4千多种，细菌约3万种。它们中有许多种类在不停地自我复制和变异，医学研究的速度远跟不上它们的变化。更要紧的是，许多传染病至今还找不到高效疫苗和有效的治疗方法。因此，传染病的预防，尤其避免传染病的发生是防治工作的首要问题。

现行的传染病防治法已规定了不少预防制度，如，确立国家实行的计划免疫接种制度，对被传染病病原体污染的污水、污物进行卫生处理以及政府和各级各类卫生机构在传染病防治方面的职责等。修订草案在这些规定的基础上，针对传染病预防工作存在的突出问题，在六个方面进行了补充完善。

一是突出了传染病的早期预防。“上医治未病”，防治传染病首先是避免发生传染病，然后才是及早发现，及时控制，防止其流行与暴发。不讲究卫生、随地吐痰、便溺、乱扔垃圾、滥食野生动植物等陋习和吸毒、卖淫嫖娼等非法行为是导致许多传染病发生、传播的因素。要解决这些问题，必须突出全民卫生习惯的培养，开展爱国卫生活动是群众参与卫生工作的最佳方式之一。因此，在传染病预防章首条增加了“各级人民政府组织开展群众性卫生活动”，“倡导文明健康的生活方式，提高公众对传染病的防治意识和应对能力，加强环境卫生建设”的规定。同时在第十条规定:“国家开展预防传染病的健康教育。新闻媒体应当无偿开展传染病防治和公共卫生教育的公益宣传。”也就是说，无偿开展健康教育将成为新闻媒体的法定义务，无论不作为还是收费都将是违法行为。

二是明确国家建立传染病监测、预警制度。通过监测，及时发现影响传染病发生、流行的因素，对传染病流行趋势进行预测，必要时要实行预警。接到预警后，地方人民政府应当制订传染病预防、控制预案，并采取相应的预防、控制措施。修订草案详细规定了监测、预案的主要内容和各有关单位的职责。

三是强化医疗机构在传染病预防中的作用。医院感染控制学科和管理在国外是上世纪50年代兴起的，我国在80年代开始引进，但是其学科发展和管理一直未被医疗机构重视。虽然卫生部发布了《医院感染管理规范》和《医疗机构消毒技术规范》两个规章，医疗机构对医源性感染和医院内感染的管理仍严重缺位。经检查发现，许多医疗机构对此置若罔闻，一直未把此项工作纳入医疗质量控制考核，许多医务人员对此也不甚了解。“非典”期间，全国有900多名医护人员被感染，许多病人就诊时被感染。即使在全国医疗条件最好的北京也未能彻底解决好医源性感染和医院感染问题。据2004年北京口腔工作者协会调查:“近80%的口腔医疗机构对机头不消毒或者假消毒。”不久前，据有关机构评估，我国基层医疗机构的不安全注射等医疗行为发生率高达50%，一次性医疗器械和注射器重复使用现象屡见不鲜。

针对当前某些传染病在医疗机构内传播的问题，新法第二十一条增加了“医疗机构应当确定专门的部门或者人员，承担传染病疫情报告、本单位的传染病预防、控制以及责任区域内的传染病预防工作;承担医疗活动中与医院感染有关的危险因素监测、安全防护、消毒、隔离和医疗废物处置工作”的规定。

四是针对前阶段部分地区非法采集买卖血液活动猖獗，造成艾滋病等传染病大面积播散的问题，新法重申了献血法、《血液制品管理条例》中保证血液安全的内容，在增加的第二十三条中规定:“采供血机构、生物制品生产单位必须严格执行国家有关规定，保证血液、血液制品的质量。禁止非法采集血液或者组织他人出卖血液。疾病预防控制机构、医疗机构使用血液和血液制品，必须遵守国家有关规定，防止因输入血液、使用血液制品引起经血液传播疾病的发生。”

五是艾滋病是20世纪以来威胁人类生存发展的最严重的传染病，也是目前在人类近万种疾病中，惟一由联合国出面召开特别会议并发表宣言，呼吁全球控制的疾病。当前我国艾滋病蔓延的形势严峻。为加强我国艾滋病防治的法制建设，新法中专门增加“各级人民政府应当加强艾滋病的防治工作，采取预防、控制措施，防止艾滋病的传播。具体办法由国务院制定”的规定。

六是加强了有关传染病防治的生物安全内容。病原微生物的安全管理是控制传染源、避免发生生物恐怖事件、保护实验室工作人员和社会公众健康的重要措施。修订草案规定国家建立传染病菌种、毒种库。对传染病菌种、毒种和传染病检测样本的采集、保藏、携带、运输和使用实行分类管理制度;并吸取2004年发生的“非典”病毒实验室感染的教训，新法明确要求:“疾病预防控制机构、医疗机构的实验室和从事病原微生物实验的单位，应当符合国家规定的条件和技术标准，建立严格的监督管理制度，对传染病病原体样本按照规定的措施实行严格监督管理，严防传染病病原体的实验室感染和病原微生物的扩散。”

二、完善传染病的疫情报告、通报和公布制度

传染病疫情的报告、公布是公众了解公共事务、公共卫生状况和监督政府的必要条件。

现行传染病防治法实施情况的调研发现，传染病疫情报告运转不灵、信息滞后和数字不准等问题普遍存在。一些医疗机构常年不报告传染病病例，有的县甚至整年不报告疫情。为了解决疫情报告不及时、传染病防治专业人员获取信息的渠道不畅通、掌握疫情信息的各相关部门和机构缺少沟通等问题，修订草案规定了医疗机构、疾病预防控制机构、卫生主管部门以及其他部门、机构进行疫情报告的内容、程序和时限，明确传染病的疫情报告要遵循属地管理原则;增加了政府各部门(含军队、武警、交通、港口等)、各地区间、各有关机构间的疫情通报制度。通报内容包括动物间和人类间发生的人畜共患传染病的疫情及相关的信息。传染病与一般疾病不同，不仅危害个人健康，更会危害社会公众，公众对传染病疫情享有知情权，但为了防止不负责任的传言或者炒作引起社会恐慌，疫情信息必须真实、准确、及时。为此，修订草案对传染病疫情公布的主体、渠道、形式等分别作出了规定。

三、关于传染病的控制措施

修订草案进一步完善了传染病暴发、流行时的控制措施。针对不同传染病的特点和各级政府、各类卫生机构的职责分工，分别规定了各项控制疫情扩散的措施。

现行传染病防治法所规定的各种控制措施，从专业技术角度上看是正确的。但在传染病暴发、流行时采取的一些控制措施，特别是强制措施，如，封锁疫区、停工、停业、停课，封闭可能被感染的场所及对可能的被感染者实行隔离观察，会涉及到保护当事人的人身和财产等权益问题。这曾是非典期间引起社会所关注的热点之一。

根据宪法的有关规定和法律的应急原则，在传染病暴发的紧急状态下，需要处理好被隔离者的人身、物质权益和维护社会公众安全之间的平衡，应当授予政府和公共卫生机构一些特殊权限:整合疫区的卫生资源，对传染源进行隔离与控制，对特定区域、设施实行封锁，限制人群集会、临时征用某些设施，对特定商品实行配给，对尸体进行安全处理等。但是，并不能随意采取这些措施，不能不计成本和损耗。防治传染病所采取的措施必须科学、合理、适度，尽量避免不必要的损失，体现好法律的比例原则。为此，修订草案明确规定了政府及其有关部门采取限制公民权利的控制措施的条件、程序，并依据宪法有关精神，规定为公共利益作出个人牺牲的公民予以合理补偿。

四、关于医疗救治

医疗救治是传染病防治体系中的重要组成部分。在“非典”防治中，暴露出一些地方传染病医疗救治能力蒲弱；许多医疗机构的建筑与装修华丽，片面追求高精尖的医疗设备，但是其建筑设计、服务流程往往不符合卫生学的要求;不少医疗机构在传染病救治过程中不同程度地存在对传染病诊治不及时、感染控制不得力或者推诿患者等问题，修订草案设专章规范医疗救治行为，通过对医疗机构接诊、救治、转诊、病历资料的保存等规定，规范了医疗机构的医疗行为，防止传染病在救治过程中发生医院内感染或医源胜感染。此章的主要内容有三点:

一是规定县级以上人民政府应当完善传染病医疗救治服务的网络建设。

二是医疗机构的基本标准、建筑设计和服务流程应当符合预防传染病医院感染的要求。对不同功能和级别的医疗机构会有不同标准。但对所有医疗机构最基本的要求是应当做到诊室的通风、医务人员勤洗手、诊治环境和器械彻底消毒和依法处理医疗垃圾。

三是规定医疗机构应当对传染病病人或者疑似病人提供医疗救护、现场救援和规范的接诊诊疗。

五、关于传染病防治的保障措施

保障措施是传染病防治工作的基本条件。按照公共财政的要求，包括传染病防治在内的公共卫生是一项社会公共产品，各级政府应当履行公共产品建设的责任。过去由于各地政府不同程度存在职能错位、重经济建设、轻社会发展的间题，对公共卫生事业的投入长期不足。疾病预防控制机构由于缺少经费，设备陈旧、优秀人才外流、防病功能异化，很大的精力用于“创收”，严重影响其发挥疾病预防控制的作用;同时，部分传染病病人因贫困不能得到及时、规范、有效的诊疗，往往成为传染病播散的传染源。这些问题在“非典”中充分显现，教训沉痛。修订草案中增设保障措施一章是对该法实施的有力支持，其中许多规定是立法工作所不轻易采用的，表明我国对传染病防治工作的重视和政府职能的落实。保障措施的主要内容有五项:

一是明确国家将传染病防治工作纳入国民经济与社会发展计划。

二是要求各级人民政府保障传染病防治工作的经费。

三是明确国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。

四是规定县级以上人民政府负责储备传染病防治的药品、医疗器械和其他物质，以备应对突发传染病的疫情需要。

五是规定对传染病防治的专业人员要采取卫生防护措施和医疗保健。

六、有关加强农村和基层传染病防治的规定

现行传染病防治法实施的薄弱点和难点是农村和基层。其领导力度、服务网络的组织和条件保障与城市相比差距显著，存在极大的传染病蔓延隐患。据调查，近20年来，我国经济迅猛发展，而对公共卫生的投入不但没增加，反而减少了。政府的公共卫生投入占财政支出的比例，20年间由4.08%下降为2.76%，农村居民的人均卫生事业费不到城镇的50%。对此，按照法律的公平原则，修订草案增加了一系列相关内容:

一是明确国家对农村和基层传染病防治体系建设的支持。新法第六十一条规定:“国家加强基层传染病防治体系建设，扶持贫困地区和少数民族地区的传染病防治工作。”

二是明确基层人民政府和群众自治组织在传染病防治中的职责。新法第九条规定:“居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。”

三是明确基层医疗卫生机构的传染病防治任务。新法第七条规定:“城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。”

四是明确地方政府保障基层传染病防治工作条件的职责。新法第六十一条规定:“地方各级人民政府应当保障城市社区、农村基层传染病预防工作的经费。”

有了这些规定，我国农村和基层传染病防治薄弱的问题将会逐步改善。各级政府、相关机构及其人员若再忽视基层传染病的防治工作，不提供必要的条件保障将构成违法。

七、关于非歧视原则问题

传染病防治控制措施是针对疾病的，不是针对公民人身的制裁。历史上曾有不少国家存在过歧视和驱逐麻风病等传染病病人的现象，书写了人类文明史上不光彩的一页。当前社会上部分人对艾滋病、病毒性肝炎等传染病病人、感染者的歧视现象仍较严重，若得不到合理解决，不但损害传染病病人、感染者的个人权益，也不利于传染病的控制。

但是，传染病预防控制的三项核心措施，即:控制传染源、切断传播途径、保护健康人群是经过实践检验结论。这就要求，当传染病病人、感染者在生产、生活中或疫情暴发、流行时确实有可能造成传染病的传播时，需要采取必要的控制措施和职业限制。因此，食品卫生法规定:“凡患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病(包括病原携带者)，活动性肺结核，化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍食品卫生的疾病的，不得参加接触直接入口食品的工作。”《公共场所卫生管理条例》规定“公共场所直接为顾客服务的人员，持有健康合格证方能从事本职工作。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎、活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍公共卫生疾病的，治愈前不得从事直接为顾客服务的工作。”

因此，在传染病防治工作中，一方面应当强调维护传染病病人和感染者的合法权益，不得歧视他们;另一方面，为了防止传染病扩散，保护好健康人群，维护社会公共利益，需要对某些易导致传染病传播的工作的职业资格有所限制，但采取职业限制时规定的传染病病种和禁止性工作必须有法律、法规和科学依据，任何单位不得随意确定。新法第十六条规定:“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，在治愈前或者在排除传染病嫌疑前，不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作。”这样即体现了法律的非歧视原则，也做到保护公民个人权益与维护社会公共利益的平衡。

此外，传染病防治法的修订工作还根据现代法学和行政管理学精神，对以往重管理、轻责任以及重行政处罚、轻民事赔偿的立法思路予以修正。在法律责任章中，对应前面各项法律授权和职责规范都规定了相应的法律责任。新法法律责任章的法条由修订前的5条增加为13条，变化明显，特别是在第七十七条中增加规定:“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”（文章原载《中国人大》）

-传染病防治法修订的基本思路与重要内容-

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