-监管"打架" 是修改现行法还是制定新法?-

“苏丹红”、“福寿螺”、“红心鸭蛋”……食品安全事件频发。是修改现行法，还是制定一部新法？不少全国人大代表和专家发表意见——

6月底，《北京市食品安全条例（草案）》正式送达北京市人大常委会，并将在7月召开的常委会会议上进行审议，标志着这部地方性法规正式进入立法程序。

为食品安全专门立法的，不单单是北京。《广东省食品安全条例》已经广东省人大常委会二次审议，目前正在等待三审。

从地方到全国，食品安全一直是社会关注的焦点。自十届全国人大以来，全国人大代表已有3000多人次提出食品安全卫生方面的议案、意见和建议。仅在今年3月的十届全国人大五次会议上，就有近千名全国人大代表联名提出19件有关食品安全卫生立法的议案和78件建议。

监管“打架”凸显安全难题

“六七个部门管不住一头猪”——生产兽药的企业由农业、工商部门负责管理；使用兽药的养殖业由农业部门管理；饲料生产企业和饲料添加剂由农业部门负责；生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者外，由商业部门负责；生猪销售及卫生监督由商业、质检和卫生部门负责……

近年来，一连串的食品安全卫生事件，让人们面对餐桌，心怀疑虑，难以动筷。中国食品出口也因此遭遇了一些国家设置的“绿色壁垒”。

这种情况的发生，食品安全卫生领域的监管“打架”难辞其咎：

——“立法打架”。近20部法律、近40部行政法规、近150部部门规章，我国现行法律法规中涉及食品安全的不可谓不多，但没有形成对食品安全的有效监管，反而在许多方面造成了“打架”现象。如，对市场上发现的未经检验的动物产品，《动物防疫法》与《食品卫生法》处理的规定就不一致。

——“机构打架”。农业、质检、工商、卫生、药监、商业……我国承担食品卫生或食品质量管理职责的部门有近10个。“机构云集”增加了政府对食品安全工作的管理难度。多个部门监管一个方面的事务往往需要政府协调，提高了管理成本，降低了管理效率。

——“管理打架”。职能交叉、多头食品安全执法检查的现象大量存在。多部门组织开展食品监督检查，浪费了国家有限的公共资源，无端增加了纳税人的经济负担，引起社会不满。

——“标准打架”。截至目前，我国共清理涉及可食用农产品、加工食品国家标准1817项，废止国家标准208项；清理行业标准2588项，废止323项。此外，还有大量的地方标准、食品卫生标准、产品质量标准……标准交叉、重复，让企业感到无所适从。

种种“打架”，造成了食品安全领域的监管混乱，出现“六七个部门管不住一头猪”、“十几个部门管不了一桌菜”的怪现象，急需立法来规范调整。

彻底整治立法还是修法

“各吹各的号，各唱各的调”——商家不知道咸鸭蛋是如何加工的，厂家不知道原料鸭蛋是在什么环境下生产的，养鸭农户不知道种鸭、饲料的来源是否可靠……单靠《食品卫生法》，如何监管像咸鸭蛋产业这样的整个产业链？

人们迫切希望能有一部统一的法律来保障“从农田到餐桌”的安全。究竟是修改现有的《食品卫生法》，还是制定新的食品安全法？

一些专家学者认为，《食品卫生法》在保证我国食品安全卫生方面起到了相当重要的作用，尽管有很多不足，但是还是修改《食品卫生法》比较好。

这些专家列举了若干的理由：

一、修改《食品卫生法》可以和《农产品质量法》互相衔接。

二、从专业的角度来讲，食品安全和食品卫生没有什么区别。假如不考虑食品供应方面的安全因素，按照世界卫生组织对食品安全的定义，食品卫生和食品安全是同一个意思，关键是要正确全面地界定食品卫生的含义。

三、在我国现行体制下，制定一部新的法律并不很现实。这要求把旧的法废除了。废除一部旧的法，不是一件容易的事。再者，由某一个部门来监管整个食品安全在现行体制下也不太现实。例如，食品药品监管局是一个副部级单位，如果由副部级单位牵头来协调正部级单位的话，实践中有一定困难。

在连续几年领衔提出“制定食品安全法”议案的全国人大代表陈慧珠看来，答案很明确：应该用《食品安全法》来统筹食品安全问题。她列出三条理由：

——食品卫生只是食品安全的一个部分。从横向来看，安全包括卫生、质量，比如前几年发生的“毒奶粉”事件，奶粉本身不存在卫生问题，却存在质量问题。这种情况，《食品卫生法》无法涵盖。纵向来看，安全包括种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等各个环节，其中相当多的环节都是《食品卫生法》“鞭长莫及”的。

——用“安全”的概念来全面统筹，有利于减少矛盾。用整体的安全来完善监督机制，有利于建立一步到位的合理的监督机制。

——卫生部门医疗保障的任务已经相当繁重，监管像食品安全这么重要、复杂而工作量又相当大的工作，是否有精力和人力？

持陈慧珠这样看法的，不在少数。大家较一致的看法是，《食品卫生法》所调整的范围过于狭窄，仅对食品生产、经营阶段发生的食品安全卫生问题进行规定。而食品安全概念能够涵盖从农田到餐桌的全过程。

许多专家认为，卫生问题只是食品安全的一小部分，与其修改食品卫生法，不如在《食品安全法》上多下功夫，把卫生涵盖在里面。这似乎正在成为一种主流的意见。

废旧立新权责必须明确

“咸鸭蛋现象”——对同一家公司生产的月饼，卫生部门称抽查合格，质监部门却称不合格；对同一种食品添加剂含量，有的部门说会致癌，另一个部门却称可以放心地吃……到底该信谁？

在赞成立食品安全法的各方看来，食品安全法应该是一部基本法，而不是局部的法律。建立科学、合理、高效的食品安全监管体制、解决监管“打架”问题，则应该是立法的核心和基础。

多年研究食品安全问题的全国人大代表徐景龙认为，要制定食品安全法，就必须把食品安全明确为立法的整体性目的。在监管方面，可以借鉴国外有效的监管经验，使我国现行的“分段管理为主、品种管理为辅”的体制逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变，对食品安全重点领域，由一个部门一竿子管到底，建立起责任明确、赏罚分明、权责利相一致的监管制度。

同时，徐景龙还认为，“守法成本高，违法成本低”的局面必须改变。此外，食品安全信息的发布一定要及时规范，乱发布或发布不科学，可能会对许多产业造成毁灭性打击。

有专家认为，应当从法律上确立食品安全风险评估制度、统一的食品安全标准制度、食品检验检测机构的管理制度、食品安全信息统一发布制度及食品安全事故的医学调查和事故责任的调查处理制度。（原载：市场报）

-监管"打架" 是修改现行法还是制定新法?-

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