-社会保险立法将突出解决十个领域的问题-访全国人大常委会委员、中国社会保障发展战略研究项目组组长郑功成

看上去，郑功成有点马不停蹄的感觉，脸色有些疲惫。

2008年1月4日上午，在郑功成的办公室里见到他时，正在为社会保险法立法工作伏案准备材料的他，许久才发现记者的到来。

几天前，也就是2007年的12月29日，作为全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障发展战略研究项目组组长的郑功成，为全国人大常委会的主要领导和委员们作了一次讲座，题目是《社会保险制度建设与社会保险立法》。

再往前推6天，即2007年12月23日，社会保险法草案第一次提交全国人大常委会审议。而再往前推几个月，郑功成的一篇《关于社会保险制度改革与立法中若干问题的看法》，递交到了国务院领导手中，并受到高度评价。

社会保险法是继劳动合同法之后，一部关乎全体劳动者的切身利益，也关乎对国家与社会能否持续、健康与文明发展直接产生重大而深刻影响的一部法律。

该法草案的第一次审议，标志着我国社会保险制度开始由试点阶段进入制度定型发展阶段。为此，本报记者专访了郑功成教授。

●社会保险与社会保障不是一个概念

记者：社会保险法草案提交后，引起了社会各界的普遍关注。但人们有着一个很大的困惑，即这部法律中的核心概念“社会保险”，和经常提到的社会保障之间有何关系？

郑功成：这也是我在全国人大常委会第30次专题讲座上，阐述的第一个问题。

在我国，社会保障是一个包含了社会保险、社会救助、社会福利、军人保障及补充保障等各种福利性保障措施在内的统称。社会保险业区别于一般意义上的保险，后者是指商业保险，即商业性保险公司在保险市场上通过交易行为获得的业务来源。

社会保险在现代社会保障体系中，是主体内容，它是面向劳动者的基本保障制度，建立在劳资分责、政府支持的基础上，负责解除劳动者在养老、医疗、工伤、失业等方面的后顾之忧。

值得注意的是，补充保障虽然是借助市场机制和社会力量举办的保障性项目，但它弥补了法定的基本保障的不足，如属于职业福利范畴的企业年金在许多国家就构成了社会保险的重要补充。

●借鉴德国经验以缴费型社会保险为主体

记者：据了解，社会保险在世界范围内看，分为很多类型，我国确立了哪种类型？

郑功成：社会保险制度起源于德国。德国于1883年至1889年间先后颁布的有关工人的疾病医疗保险、老年残障保险等法律，不仅为当时落后的德国建立完整的社会保险制度奠定了基础，也为世界其他国家建立自己的社会保险制度提供了示范。现在，世界上先后已经有170多个国家或地区建立了自己的社会保险制度。

我国长期处于社会主义初级阶段，地区发展差距和城乡差距又构成了我国的基本国情，这客观上制约了我国在相当长的时期内不可能走财政税收支撑的全民福利道路。通过我20多年来的跟踪研究，适合中国的社会保障体系，其实只能是借鉴德国等国的经验，以缴费型社会保险为主体，同时迅速巩固面向困难群众的社会救助制度，适时发展各项福利事业。

●我国社会保险制度的成就与不足

记者：在本次社会保险法草案出台之前，我国已经建立了社会保险制度，这次立法是对原有制度的简单总结吗？

郑功成：我国的社会保险改革，是基于经济体制改革的迫切需要而开始的。

1951年我国就制定了劳动保险条例。但是自改革开放以来，原来的社会保险体系显然已经不能适应社会的发展。我国选择了渐进式改革的发展道路。现在的社会保险立法，既不是对上世纪50年代劳动保险立法的简单总结，也不可能像其他国家那样在没有制度的条件下，通过制定全新的社会保险法来确定这一制度。我们只能是在坚持社会保险改革与制度建设的基础上，通过立法来最终促使这一制度走向定型，并实现可持续发展。

记者：我国的保险制度改革经历了哪几个阶段？

郑功成：我国的社会保险制度的改革，自上世纪80年代中期以来，经历了三个阶段。回顾这三个阶段，也是对现在立法工作的促进。

第一阶段是1986年至1993年。它以1986年国家实施劳动合同制、建立国营企业职工待业保险制度等为改革的重要标志，这一阶段是将社会保险改革作为国有企业改革的配套措施；第二阶段是1993年至1998年，明确将社会保险制度作为社会主义市场经济体系的五大支柱之一。在这一阶段，原有制度临近崩溃，而新的社会保险制度被打上了效率优先的烙印，众多行业自我统筹也导致了社会保险制度进一步被分割。

第三个阶段是1998年以来。这个阶段，社会保险管理体制得到了一定程度的理顺，离退休人员与下岗职工的基本生活保障金得到了保障，社会保险的社会化服务取得了重大进展。

记者：十年来，我国的社会保险制度改革取得了哪些成就？

郑功成：首先是劳动者依靠国家和单位的保险观念转变为接收责任分担，个人缴费成为新制度存在与发展的现实条件。这应当是改革的首要成就。

其次是单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度的转型。

第三是较好地化解了我国经济改革中的风险，维护了社会的基本稳定和国民经济的持续高速增长。

第四是部分地实现了社会保险制度的创新。我国在基本养老保险制度中，选择了社会统筹与个人账户相结合模式。

记者：我国社会保险改革又有哪些教训呢？

郑功成：首先是显著的效率优先烙印，造成了社会保险覆盖面窄、负担不均等现象，也过分夸大了个人责任，忽略了社会保险制度是为了解除劳动者后顾之忧的根本目的。其次是制度分割、部门分割的格局，损害了社会保险制度的完整性和系统性。第三是监管体制中职责紊乱，损害了社会保险制度的健康运行和可持续发展。社会保险制度是一个独立的系统，它在各国普遍呈现集权监督、集中管理的特色，分散的管理格局社会保险运行容易失控的重要原因。第四是财政责任模糊，损害着新制度的健康成长。比如中央政府与地方政府的责任划分仍然模糊，造成各地责任分担比重及缴费率差异较大；用人单位、劳动者与政府三方之间的责任分担也缺乏正常的标准。

●老龄化社会下护理保险正在探索

记者：我国目前的社会保险立法主要含哪些内容？

郑功成：从各国社会保险的安排发展的实践来看，它一般包括养老、医疗、工伤、失业和生育保险等几类。其中养老和医疗保险无疑最为重要。自上世纪下半叶以后，失业保险的功能与救济失业工人的功能并重起来，这一制度安排也因此而具有了更为积极的效应。

最值得注意的是，随着人口老龄化和高龄化的到来，老年人对生活照料和医疗护理的需求急剧扩张，护理保险也就日益成为劳动者需要的社会保险制度安排。我国虽然暂时还不可能建立护理保险制度，但现在开始研究并适时通过相应的制度安排来解除老年人的生活护理需要，显然具有现实意义。

●社会保险的功能有哪些

记者：社会保险制度承担什么样的社会功能？

郑功成：客观而论，社会保险制度的功能主要有：

第一，调节劳资双方的利益关系。众所周知，劳资之间的利益分歧是客观存在的，通过建立社会保险制度，雇主必须承担起为劳动者参与各项社会保险缴费的法定义务，劳动者则可以通过参加社会保险来实现自己的权益。这种制度安排实际上照顾到了劳动者在特定情形下的诸多利益诉求，不仅是对劳资双方利益分配关系的有力调节，而且也是对整个社会公平与效率关系的有力调节。

第二，解除劳动者后顾之忧，增进劳动者福利。社会保险制度的建立，是劳动者福利权益实现的直接表现；社会保险制度的发展，则是劳动者福利权益的发展。

第三，维护社会稳定，促进社会和谐。

第四，促进经济社会持续、健康、文明发展。

第五，在互助共济中促进并维护着社会公平。社会保险依据的是大数法则，是参保人共同参与，并在雇主分担缴费义务与政府财政支持的条件下，相互分担风险，如年轻人为老年人做贡献，健康者为疾患者做贡献，就业者为失业者做贡献，安全者为工伤者做贡献，谁都是这一制度的贡献者，谁都有可能成为这一制度的受益者。

●社会保险法应当确立哪些原则

记者：社会保险法草案正在审议之中，那么立法中应当坚持什么样的原则呢？

郑功成：社会保险制度的上述功能，决定了它作为与工业社会相适应并标志着当代社会文明进步的重大制度安排，在社会发展进程中所具有的不可替代性与重要性。社会保险法的制定中应体现以下原则：

一是强制性原则。从社会保险产生之日起，所有国家的社会保险制度都是通过立法确立并强制实施的，这主要是基于它的制度特性与利益协调的需要。各国的社会保险制度都是在立法规范的条件下，借助行政与司法等公权来强制实施，覆盖范围内的雇主与劳动者，以及政府均必须依法承担自己的义务，雇主与劳动者均没有自由选择是否参保及缴费多少等权利。这种强制性保证了社会保险制度的公平性与互助共济性。

二是公平性原则。在社会保险制度中，强调打破各种身份限制，公平地对待每个劳动者并确保其实现相应的社会保险权益。

三是责任分担原则。在绝大多数建立社会保险制度的国家或地区，劳资双方通常各分担50%的缴费责任。

四是权利义务相结合。坚持参保人个人权利义务相结合原则，正是缴费型社会保险制度有别于纳税型全民福利制度的重要区别，它要求全体参保人均有清晰的缴费记录与待遇给付对应关系，这构成了社会保险管理与经办中的实质内容。

五是与经济发展水平相适应原则。将经济增长逐渐通过社会保险等相关制度安排直接转化为国民福利，应当成为我国经济社会发展和构建社会主义和谐社会的重要取向。

六是自成系统、自我发展、自我平衡原则。各国社会保险制度(只要未演变成全民福利)通常都自成系统，它受政府主管部门监督，在接受政府财政支持的同时又与政府财政保持距离，通过专门的社会保险经办机构，追求自我发展、自我平衡。

●社会保险立法将突出解决十个领域的问题

记者：社会保险立法主要应当解决哪些问题？

郑功成：我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范。从各国社会保险立法实践来看，立法需要重点关注十个问题，包括：立法宗旨要突出维护劳动者福利权益、解除劳动者后顾之忧、促进社会公平与社会和谐；要充分体现出社会保险制度的公平性与强制性；要妥善解决社会保险制度适用范围或者覆盖面的问题；要明确合理的责任分担机制；要明确责任主体各方的权利与义务；要赋予并规范社会保险经办机构相应的责任与权力，同时明确其应当承担的法律责任；要妥善解决社会保险制度实践中的基金监管与投资问题；要妥善解决好企业年金等补充保险的发展问题；要为社会保险改革与这一制度的进一步完善留出相应的空间。

●养老保险应当建立全国统筹的模式

记者：养老保险的全国统筹一直以来是一个难题，这对于人才的流动等问题带来了困扰，在本次立法中，对于养老保险的模式，您有何看法？

郑功成：东北三省试点的重要内容之一，就是通过做实个人账户来实现省级统筹。但这种试点并不是真正意义上的省级统筹，只是将个人账户做到了省一级，而单位缴纳的社会统筹部分仍然留在县市一级。在统筹层次提高的这个问题上，充分体现出了各级政府之间复杂的利益博弈。

如何提高养老保险的统筹层次，目前有两种思路。一是目前正在实行的路径，从地市级统筹做好再到省级统筹，从而进一步发展到全国统筹，这种思路较为稳妥，但将会非常缓慢。

以中国目前的财力完全有能力通过对某些地区的补贴来实现全国统筹，并不像人们想像的那么艰难。养老保险的全国统筹是制度本身的既定目标，如果能够实现不仅可以起到为全国统一的劳动力市场服务的目的，而且由于基金的接触面小，也从根本上减少了基金被侵蚀的可能。

●社会保险制度覆盖范围应当理性

记者：按照社会保险法草案的规定，将实行广覆盖的做法，您对此有何建议？

郑功成：社会保险的适用范围是制度建设中必须明确的一个基本问题，它决定制度的具体目标指向，不仅需要考虑到需求，同时还要充分考虑到实施的可能。

现行立法草案的范围过宽，不易做到。如个体工商户全国有2000多万户，法律制定后肯定有相当一部分人无法参保，与其届时遭遇重大麻烦，不如先适当收缩覆盖范围，过分强制将影响就业。在此情形下，我主张社会保险的适用范围应当稳妥起步、分层规范、渐次扩展、严格实施。即通过立法明确规定法人组织具有合法劳动关系的劳动者为必须参保范围，包括个体工商户、自由职业者等可授权国务院通过相应的法规或政策加以规范。

●社会保险监管体制实行集权

记者：我注意到2007年社会保险基金成为审计的重头戏，但是审计毕竟是一种事后监督，当前社保领域屡屡出现问题也并非仅仅依靠审计就可以杜绝。您对此有何建议？

郑功成：如果现行的制度不作根本性的调整，仅仅依靠现在的监管手段很难起到有效的监管作用。当前之所以社保案件频发，主要还在于制度因素。社会保障制度尤其是养老保险制度应该是集中管理的，而现在的情况却分散到地方，同时，监督机制不健全和一些监督机构无法很好地履行自己的职责，这些都是制度本身所导致的问题。

社会保险制度应该是统一的、纵向的制度安排，而非横向的。社保经办机构应该从当前作为劳动保障部门的一个分支，变成独立的垂直管理的系统，拥有独立于地方的人权事权财权，由劳动保障部代表政府对它进行监督，这样才能使基金监管的系统有效发挥作用。

因此，我建议社会保险监管体制的理性选择是：集权监督、垂直管理、决策问责、良性运行。

●农民工社会保险应当采用什么样的模式

记者：农民工作为一个特殊的群体，其利益如何在社会保险法中体现？

郑功成：我完全不赞成提农民工养老保险，这个概念严格意义上是不成立的。农民工融入城市的前提是制度的统一。其中的难点是流动会导致农民工权益不断受损，农民工一旦适应了流动化的状态就不适应农民化和市民化两种群体。

根据我的调查，农民工分为三类：已经市民化的农民工、农忙时出来打工但立足农民的农民工和流动性农民工。所以应该分类分层保障农民工权益而不是建立个人账户的方式。应给他们一种新的政策，但要向城市那边靠。

现在农民工的平均年龄为28岁多，60%是改革开放之后出生的。他们的城市化取向非常明朗，而中国要实现现代化的强国之梦，也必然是以工业化与城市化为支撑的，让农民工融入中国工业化、城市化进程既是国家发展的必由之路，也是农民工享有公正的发展权益的表现。如果仅仅单独为农民工建立一套个人账户，其实还是计划经济时代按照城乡分割的思维方式并把农民工视为另类考虑的取向，它看起来是在保护农民工，实际上却是在继续强化将他们排除在城市化进程之外，实践中也必然会损害他们的利益。

结合农民工的流动性特征，他们在哪个城市打工就采取养老保险缴费和养老金权益记账制，不允许退保，也不要再流转。而是在全国基本养老保险制度统一后自然而然地解决了农民工的社会养老保险问题，即使暂时不能统一解决也可以分别累计养老金权益再采取一种全国结算、工作地分担支付责任的办法来解决。

●对社会保险立法的其他建议

记者：你对社会保险立法还有无其他的建议？

郑功成：我认为立法草案还存在以下不足之处：

一是，规定社会保险事务管理机构可以行使扣押参保单位财务的权力，不妥。因为它不仅会损害法院的强制执行权，更增加了社会保险事务管理机构的事务。我建议立法中只宜写明上述机构可提请人民法院强制执行。

二是，应当取消国家对困难人群、低收入人群给予社会保险补贴的规定，对于这类人群只适宜通过社会救助来解决。

三是，农民的养老保险与合作医疗保险等暂时不宜直接纳入社会保险立法范围，可以另行规定授权国务院规定，因为农村发展很不平衡，情况复杂，立法并不能解决农民的社会保险问题。

-社会保险立法将突出解决十个领域的问题-访全国人大常委会委员、中国社会保障发展战略研究项目组组长郑功成

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