-“权力”必须服从于法律行政诉讼法风雨兼程20年-

编者按

今年4月4日是第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》20周年纪念日，回望中国行政诉讼制度建立的历程，一个不容忽视的事实是，这部法律在实现依法治国、建设社会主义法治国家和构建和谐社会中具有不可或缺的重要地位和作用，它保护了公民、法人和其他社会组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，化解了很多行政争议，理顺了群众情绪。最重要的是它让所有的中国人懂得。

让我们随着历史的节拍，探寻一下行政诉讼法带给伟大中国的变化。

催生四部法律

蓬勃的行政立法引人瞩目

记者在采访中了解到，“谁是中国民告官第一人”的说法不好确定，因为在行政诉讼法颁布之前，已经出现民告官的官司了，但那时，一般由民事审判庭审理这类案件。但是，自1989年4月4日全国人大通过《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日起施行之后，中国的行政诉讼制度才正式确立。

来自最高人民法院的数据显示：截至1989年初，已有26个高级人民法院、242个中级人民法院(占中院总数的63.5%)、1154个基层法院(占基层法院的39%)陆续设立了行政审判庭。

行政诉讼法颁布之后，为规范行政行为，我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》。该法也是保障公民合法权益的一部重要的法律，对于进一步保障公民的人身权利和财产权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权，发挥了重要的作用。1996年3月17日，八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》，该法就行政处罚的程序作了比较详细的规定，是行政处罚的基本法律。1999年4月29日，九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》，该法对行政复议的范围、程序等作了全面的规定。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，该法就行政许可的基本原则、范围和程序作了详细的规定。

专家点评：江必新(最高人民法院副院长)

行政诉讼法的出台，在十多年的时间里，催生出四部规范行政权行使的法律的诞生，从而使我国的行政机关在依法行政的道路上迈出了具有决定意义的步伐。这既是权利救济法功能的彰显，也是程序法制的魅力展示。可以说，行政诉讼法是中国行政法治建设的火车头，是民主政治建设的里程碑，是法治国家大厦的奠基石，是捍卫国民权利的护身符。正因为我们有了这些规范行政行为的法，国民才会排遣权力滥用的余悸，自觉地服从行政管理；正因为我们有了适度限制行政权的法，国民才放心并认可立法机关赋予行政机关更加有效的行政权力；正因为有了这些保护行政相对人权利的法，国民才全心全意地支持我们的政府并积极地履行法律义务；正因为有了这些防止权力滥用的法，科学发展观才得以更有效地贯彻；正因为有了有效解决行政争议的法，“官”民关系才得以协调，人民与政府方能同舟共济。试想，如果没有那些看似“影响行政效率”的法，我们或许会为某些个人的政绩工程而牺牲社会正义和公平；如果没有那些看似“制约发展”的法，我们或许会为非科学的发展支付惨重的环境资源代价；如果没有那些看似“碍手碍脚”的法，我们或许会为少数人的为所欲为付出极大的道德成本和执政成本；如果没有那些看似“损害行政权威”的法，我们或许会为知错不改的“执著”而丢掉人民的信赖和拥护。欲车船高速必先制其动，否则速高必险；欲强化管理必先制其权，否则权大必殃；欲治其国必先治其“官”，否则官腐民残。这或许就是行政法治的辩证法，也是法治政府的真谛所在。

服务国家大局

涉及50余个领域

山东菏泽市的几个村民因一农药厂侵占他们的土地将审批土地的部门告上法庭，他们虽然经过行政复议申请、行政诉讼艰辛的打官司过程，但最终还是通过诉讼得到了60万元的土地补偿费，又把农药厂生产化学农药灭多威的车间赶往他处，被征用的土地仍然种植农作物，他们最终可以不受农药废气侵害。

这几位农民说：“多亏有了行政诉讼法，要不怎么告土地管理部门都不知道。”

记者在最高人民法院的一份调研报告中获悉，行政诉讼具有广泛的社会政治影响，许多案件的审理与党和国家的大局密切相关，与国家政治经济社会发展密切相关，与行政机关承担的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能紧密相联。例如，计划生育案件事关基本国策、涉及农村改革的案件牵涉到党的十七届三中全会政策的落实。此外，土地确权、城市规划、房屋拆迁、基础设施建设、公共服务等方面的行政案件，无不与“改革、发展、稳定”的中心任务紧密相关。行政诉讼还涉及到五十余个行政管理领域，这些领域涉及到人民群众的衣食住行，涉及到经济社会的发展，范围极其广泛，影响极其深远。

伴随我国改革进入攻坚阶段、发展处于关键时期，各种社会矛盾和社会问题在行政诉讼中集中地反映出来。近年来，因农村土地征收征用、农民负担、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议较为突出。最高人民法院还曾就如何妥善处理群体性行政案件专门下发司法文件，妥善化解行政争议。

专家点评：马怀德(中国政法大学教授)

随着行政诉讼制度的日益健全，越来越多的人选择行政诉讼途径解决行政争议，越来越多的行政机关开始接受行政诉讼的最终裁决结果，行政诉讼逐步成为解决各类争议的主渠道。应该说，这是时代进步的表现，也是行政法治日趋完善的标志。诉讼的最重要功能就在于将所有的纠纷纳入法律渠道，通过法定的诉讼程序解决各类争议。与其他争议解决渠道相比，诉讼不仅是最后的解决争议的方式，也应该是最公正的方式。

行政诉讼法实施以来，法院受理案件的数量不断增长，领域日益拓宽，行政诉讼制度在解决行政争议方面发挥的功能越来越重要，也得到了社会的高度认可。尤其在社会结构不断变化，利益调整更加频繁的今天，只有强化行政诉讼制度，重视其解决争议的作用，才能有效化解各类复杂的矛盾，推动社会的和谐发展。

从未来发展看，随着社会经济发展变化，政府改革发展措施的加强，特别是人们法治意识的不断增强，行政争议只能增加，不会减少。因此，如何完善行政诉讼制度，将各类行政争议最终纳入诉讼渠道，切实保证当事人的诉权，是行政诉讼法修改的重要内容。扩大行政诉讼受案范围，降低行政案件立案的门槛是当务之急。

人民法院的大门应当向人民敞开，凡是行政机关行使职权、履行职责过程中与相对人发生的争议，只要法律没有明确将其排除在行政诉讼范围之外，法院就有义务受理并加以解决。只有把诉权提高到公民基本权利的高度，才能彻底解决行政诉讼立案难的问题，才能畅通诉讼解决争议的渠道，也才能防止法律争议政治化、政策化的趋势，减少涉法涉诉信访量。

促依法行政

司法审查越权案增多

据记者了解，近两年来，与政府转变职能关系紧密的超越职权、不履行法定职责、行政审批和登记等行政案件；以具有行政管理权的中介组织为被告的行政案件，均明显增多。

“这说明推进依法行政和深化行政管理体制改革，要求行政审判发挥积极作用。推进依法行政，需要加强对行政行为的监督，行政诉讼就是监督依法行政的重要法律途径。”一位基层法院的法官告诉记者。

目前，随着政府职能转变步伐加快，行政案件的类型日益多样化，行政案件已经涉及几乎所有的行政管理领域，新类型案件层出不穷。人民法院通过审理行政案件，有效地促进了政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能作用的发挥，对加快转变政府职能和管理方式起到了积极的推动作用。人民法院通过行政审判工作，对行政机关的违法行为或者显失公正的行为，判决撤销、重作、确认违法或者变更；对行政机关的不作为，判决履行法定职责，极大地推动了政府职能的转变。

1999年7月5日至6日国务院召开全国依法行政工作会议，时任总理的朱?基强调，各级政府都要“接受司法机关根据行政诉讼法实施的监督”，会议还决定全面推进依法行政。同年11月，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》。2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》。两办就人民法院行政审判工作专门下发文件，在新中国历史上还是第一次。

专家点评：郜风涛(国务院法制办副主任)

行政机关是权力机关的执行机关。作为执行机关，究竟执行什么？当然是执行由人民自己的代表组成的国家权力机关的意志，即人民的意志。这种意志的集中体现，就是宪法和法律。我国80%的法律、90%的地方性法规、所有行政法规和规章都是由行政机关负责执行的，行政机关的工作涉及到国家政治、经济、文化和其他社会生活的各个领域，涉及到公民个人从出生到死亡以及学习、工作、劳动和衣食住行的各个阶段、各个方面。因此，行政机关能不能坚持依法行政，直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能不能实现，直接关系到法律法规的实施效果，直接影响着法律法规的尊严和权威。

1989年制定的行政诉讼法，彻底改变了我国几千年来只准“官管民”、不能“民告官”的历史传统，为合法权益受到侵犯的行政相对人提供了重要的救济途径，对于促进行政机关依法行政具有里程碑式的意义。行政诉讼法公布实施以来，人民法院受理的行政诉讼案件逐年增多，特别是近几年来出现了急剧增多的趋势，涉及的领域也越来越宽，几乎涵盖了所有的行政管理领域。这一方面说明公民的权利意识、依法维权的意识越来越强；另一方面说明随着我国依法行政的全面推进，行政机关依法行政的意识和能力有了很大提高。为了落实依法治国基本方略，1999年，国务院召开全国依法行政工作会议，发布了《关于全面推进依法行政的决定》；2003年，将依法行政正式确立为政府工作的基本准则之一；2004年，国务院又发布了指导各级政府依法行政的纲领性文件———《全面推进依法行政实施纲要》。这些年来，各级行政机关按照国务院的要求和部署，有计划、有重点地推进依法行政，取得了重大进展。各级行政机关自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督，积极出庭应诉、答辩，自觉履行人民法院依法作出的生效行政判决和裁定，既充分发挥了行政诉讼对依法行政的监督作用，推动了政府职能的转变，也极大地增强了公民对通过行政诉讼等法定途径维护自身合法权益的信心。

近两年来人民法院受理的“超越职权案件”明显增多，这种现象表明，政府职能转变尚未到位，行政管理方式需要进一步创新。解决这个问题，关键在于加大推进依法行政、特别是基层政府依法行政工作的力度。希望各级政府进一步转变政府职能，大力推进依法行政，规范行政行为，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

优化司法环境

清理各种“土政策”

二十年来，全国各级法院充分发挥主动性、能动性、创造性，将争取党委领导和人大监督摆在重要位置，在改善司法环境中取得了明显成效。

据记者了解，最高人民法院就优化行政审判司法环境提出了“七个一工程”，即争取当地党委或者人大发一个加强行政审判工作的文件或决议；争取每半年在当地党校和行政学院讲一次行政诉讼法、行政法课；由主管院长带队并邀请党委政法委、人大内司委、政府法制部门有关同志参加进行一次旨在取消一些地方制定的违反行政诉讼法的“土政策”大检查；在当地报纸或者电台开辟一个宣传行政诉讼法的专栏；坚持每年向当地党委、人大汇报一次行政审判工作；树立一批支持行政审判工作的典型单位和个人；抓一两个干扰行政审判工作、妨碍行政诉讼或拒不执行法院判决或裁定的典型。

这项工作部署取得了明显成效，有力营造了行政审判的外部司法环境。据最高人民法院行政庭相关负责人介绍，目前，公然抗法的“土政策”基本销声匿迹。有的地方主动争取人大支持，加强和促进了人大对行政审判工作的监督。许多法院目前已经形成定期向人大汇报工作、定期邀请人大代表视察法院、定期邀请人大代表参加案件旁听的机制，不断加强和改进工作。通过这些努力，大大增强了党委和人大对行政审判工作的了解、理解和支持，形成了优化司法环境的强大合力，各地司法环境得到显著优化，人民满意度大幅上扬，行政审判的公正高效权威不断加强。

专家点评：赵大光(最高人民法院行政审判庭庭长)

行政诉讼法的贯彻实施和行政审判工作的开展，很大程度上有赖于司法环境的改善和优化。二十年来，各级人民法院在开展行政审判工作中，紧紧依靠党的领导和人大监督，在营造良好司法环境方面做了大量卓有成效的工作，例如主动向党委和人大报告行政审判工作，在党委统一领导和人大的监督下，排除影响行政诉讼法实施中包括“土政策”在内的各种障碍，解决工作难点和困难；在依法受理和审理行政案件过程中，注意加强与政府和行政部门的沟通协调，积极探索司法与行政的良性互动机制，不仅促进了政府职能和管理方式的转变，提高了行政机关依法行政的意识和水平，也得到了各级政府和行政机关的理解、配合与支持，为实现化解行政争议、实现依法行政的共同目标创造了有利条件。

党和国家的多方支持使越来越多的人民群众对行政审判工作给予理解和信任。各级政府和行政部门对行政诉讼制度的认识和态度也有较大转变，不出庭、不应诉等现象越来越少，行政机关法定代表人亲自出庭应诉的越来越多，行政审判的司法环境逐步得到改善和优化。

当然，行政审判工作的健康发展，主要得益于我国始终坚持改革开放方针，得益于经济建设的快速发展，得益于党和国家高度重视推进法治建设，得益于高度重视人民群众切身利益的保护。同时，也是各级人民法院和广大行政审判人员积极进取、勇于探索、奋力拼搏的结果。

行政审判20年大事记

1986年

1986年10月6日，湖北省武汉市中级人民法院成立全国第一个中级人民法院行政审判庭。湖北省汨罗县人民法院成立第一个基层人民法院行政审判庭。

1988年

1988年10月4日，最高人民法院宣布成立行政审判庭。

1989年

1989年7月24日至8月15日，全国法院行政审判工作研讨会在山东威海召开。

1991年

1991年6月11日，最高人民法院发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》，该司法解释共计115条，分别就受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等十二个方面的问题作了规定。

1993年

1993年10月11日至14日，最高人民法院在广西南宁召开第二次全国法院行政审判工作会议。

1997年

1997年4月29日，最高人民法院发布了《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。该司法解释就行政赔偿案件的受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间、其他等七个方面的问题进行了规定。

1998年

1998年，最高人民法院审理深圳贤成大厦案件。由罗豪才副院长担任审判长，杨克佃、江必新、赵大光等7位资深法官组成合议庭，开庭时间长达6天。全国人大、最高人民检察院、国务院各部委、地方各级法院、深圳市人大、政府的有关领导和代表、法律专家以及泰国驻华使馆代表等各界人士200多人参加旁听。

1999年

1999年11月24日，最高人民法院审判委员会通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该解释于2000年3月8日公布，自2000年3月10日起施行。

2000年

2000年9月14日，最高人民法院公布了《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》。该司法解释共14条，就民事、行政诉讼中司法赔偿案件具体适用法律的若干问题作了规定。

2001年

2001年6月26日，最高人民法院审判委员会通过《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》并于7月17日公布，从此确定了行政机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应承担相应的行政赔偿责任的原则。

2002年

截至2002年5月28日，全国法院行政审判庭共计3227个，行政审判人员共计11720名。

2002年7月24日最高人民法院公布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，自2002年10月1日起施行。

2002年8月29日，最高人民法院公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。

2002年12月3日，最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。

2004年

2004年5月18日，最高人民法院发布《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，就行政案件的法律适用问题作了初步规范。

2005年

2005年11月28日，最高人民法院在广东省深圳市召开全国法院优化行政审判司法环境经验交流会。

2006年

2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》。

2006年12月5日，最高人民法院下发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》。

2007年

2007年4月24日，最高人民法院下发《关于加强和改进行政审判工作的意见》。

2008年

2008年1月14日，最高人民法院下发了《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》。

2008年3月28日，最高人民法院下发《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》。

2008年8月18日，最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法(试行)》。

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