-关注《拆迁条例》修改:不该被遗忘的土地使用权-

现行《条例》的做法不涉及土地使用权，事实上默许了将土地升值归于政府，或主要归于政府。暗藏玄机，且不让被拆迁人意识到。新《条例》只强调房屋的市场价值，是否也将延续这一做法？

2009年底，唐福珍点火自焚，终使《拆迁条例》有修改的曙光。无数被拆迁人斗争中的希翼，也在此时集聚。

然而，此中进程，由于涉及立法等诸多专业技术，立法是否能够在规则设置上就足够公平，法律生效之后，又会否真正能够制约政府，依然是未知数。

如何界定“是为公共利益拆迁”，能够采取市场化标准赔偿，这些显然都是关键。但全国律协行政法专业委员副主任袁裕来却指出：土地——拆迁中最具价值的往往不是房屋，是土地使用权——却被法律奇异地忽略了。

不仅公共利益，“实施规划”也可拆迁

北大五位学者亦认为，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而《拆迁条例》却给予授权：在没有依法征收的前提下，房屋拆迁管理部门下也可给予拆迁许可。

袁裕来说，根据现行法律，城市房屋拆迁必须经过两个阶段:收回国有土地使用权、核发拆迁许可证。

《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……”

袁裕来说，因此，不是只有为了公共利益才能收回国有土地使用权，“实施城市规划”，也可以提前收回国有土地使用权。这是法律设置的“先天不足”。

事实上，为了实施城市规划，政府就有权提前收回国有土地使用权，实际上无需为了公共利益。

比如，“实施规划”和“符合规划”，内涵一样，区别仅仅在于，“实施规划”具有欺骗性。只要是“符合规划”的，就可以说成是在“实施规划”。如果为了“实施规划”就可以提前收回国有土地使用权，那么只要建设活动符合规划，就可以提前收回国有土地使用权。而从事建设活动，当然必须符城市规划，这是理所当然的事。

因此，我国对于提前收回国有土地使用权，其实并没有任何限制。甚至，地方政府在报批材料中无需明确提前收回国有土地使用权，是用于什么项目建设。譬如，房地产开发只要是符合规划的，就可以说是在实施城市规划，就可以征收集体土地。

公平的补偿，不仅仅是“木头和砖头”

同时，实践中，导致激烈矛盾的，常常不是没有严格限定“为了公共利益”而拆迁，而是当事人认为没有得到公平的补偿。

袁裕来说，在大多数拆迁中，政府或者拆迁人是愿意以房屋的市场价进行补偿的。可是，被拆迁人认为，除了房屋之外，还应补偿“土地使用权”。虽然《城市房地产管理法》及《国家标准房地产估价规范》涉及这个问题，但规定仍然不够明确。因此，他建议“将评估和补偿的对象从房屋扩大到土地上”，适度让渡利益，缓和矛盾。

现行的《条例》也许原本就是一个法律笑话？袁裕来说，《城市房屋拆迁管理条例》第7条第1款规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

这“第三项“国有土地使用权批准文件”，前些年，实务中大多是国土资源部门核发给拆迁人的建设用地批准书。问题是，被拆迁人对于被拆迁的房屋范围内的土地拥有合法的土地使用权，而且有效期大多还有几十年。国土资源部门向拆迁人核发建设用地批准书，无疑就是“一地二嫁”！

近几年，这一做法得到了纠正，先由人民政府作出一个收回土地使用权的决定，提前被拆迁人收回国有土地使用权，然后再由国土资源局核发建设用地批准书。法律依据是前述《土地管理法》第58条第1款。城市房屋拆迁实际上必须经过两个阶段，第一阶段是收回国有土地使用权，第二阶段核发拆迁许可证。

土地使用权提前收回了，土地上的房屋又怎么可能不予拆迁呢？又何需再核发一个拆迁许可呢？

如是，土地使用权收回了，当事人就只能拆屋腾地。而且，拆迁人希望取得的也是土地使用权而不是房屋，当事人失去的实际上也是土地使用权。

拆迁活动中，双方当事人和政府的关系实质上是土地使用权是否能够提前收回的问题。撇开土地使用权来谈论房屋拆迁或者征收，是非常可笑的事情。

袁裕来建议，国务院应该制订的是《收回土地使用权条例》，依据《土地管理法》第58条规定，对于收回国有土地使用权的条件、地上物的补偿标准、收回的程序等作出科学的规定。当然，对于被拆迁人而言，关键的是，房屋的补偿问题应该收回土地使用权决定中一并解决，作为收回土地使用权决定的部分内容。

其实，对于公共利益没有明确而严格的界定，并不是导致激烈拆迁矛盾的原因，至少不是主要原因。相反，准确而严格地界定了公共利益，也并不是说就能避免激烈的拆迁矛盾。导致激烈拆迁矛盾的主要原因是，当事人没有得到公平的补偿。

多数拆迁案件，之所以会产生激烈的矛盾并不是政府或者拆迁人不愿意以房屋的市场价进行补偿，而是被拆迁人无法接受仅仅按照市场价补偿房屋。

他们看到，政府花了几十万元或者几百万元的成本拆迁他们的房屋以后，将地皮拍卖可以获得几千万元甚至几亿几十亿元的土地出让金，而开发商获得土地使用权后的利润可能更加丰厚。开发商或者政府拆迁房屋，实际上是为了取得土地使用权，他们失去的主要也是土地使用权。因此，他们认为补偿的对象应该是土地使用权，或者说主要应该是土地使用权，而不是房屋的价格。没有了土地使用权的房屋，主要的就是木头和砖头。

如果政府仅仅凭着规划的变更，就可以强行将当事人赶走，继而将土地使用权出让给第三方，并牟取巨额利润，第三方也应该获得巨额利润，显然是有悖情理的，也是当事人难以接受的。

现行《条例》的做法不涉及土地使用权问题，实际上就是将土地升值归于政府，或者说主要归于政府，且不让被拆迁人意识到。而解决拆迁矛盾的正确态度，应是将评估和补偿的对象从房屋转移到土地上。

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