-湖南立规遏制行政自由裁量权滥用现象-

“钓鱼执法”“以罚代管”“多头检查”等行政顽疾将被终结

“钓鱼执法”、“放水养鱼”、“顶格罚款”等各种行政执法中的“顽疾”曾使行政执法权威遭受严重挑战。4月17日，旨在全面、系统规范行政裁量权的省级政府规章———《湖南省规范行政裁量权办法》将在该省范围内正式实施。

作为我国首部限制和规范行政权力的省级政府规章，其中有着怎样的内容和特点？对于行政机构、企业和个人，这部规章赋予了他们哪些权利和义务？今日，湖南省政府法制办主任许显辉对《湖南省规范行政裁量权办法》的部分亮点进行了解读。

严禁“钓鱼执法”类行为

前不久，个别地区发生的“钓鱼执法”事件曾引起轩然大波。有分析人士认为，“钓鱼执法”违背了行政执法应当遵守合法合理、程序正当、诚实守信的基本要求。之所以出现“钓鱼执法”，一方面是因为部分执法任务较重的行政机关为摆脱行政执法中的取证难，实现管理目的而作出的无奈选择；另一方面是由于在一定程度上存在利益驱动执法。而其中一个更重要的原因是，我国尚缺乏严格的规范和控制，“‘钓鱼执法’若不加以控制，很容易对行政相对人的合法权益造成侵害，同时也将严重影响行政机关的形象，导致其权威和公信力减退。”

针对在行政裁量权行使过程中可能出现类似“钓鱼执法”的问题，办法第三十条规定：“行政机关应当采取发布信息、提醒、建议、引导等行政指导方式，预防公民、法人或者其他组织可能出现的违法行为；严禁行政机关采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式，致使公民、法人或者其他组织违法并实施行政处罚。”

许显辉介绍说，作出这样的规定，是为了让行政机关在执法过程中杜绝“钓鱼执法”，严禁行政机关设置“执法陷阱”，从而充分保障行政相对人的合法权益。

与“钓鱼执法”并列，在市民中还流行着“放水养鱼”、“以罚代管”的说法，指的是行政机关先放任违法行为再实施行政处罚，以及实施行政处罚后不纠正违法行为。

许显辉告诉记者，“放水养鱼”、“以罚代管”违背了行政处罚设立的初衷，是对行政裁量权的滥用。“放水养鱼”、“以罚代管”破坏了正常的行政管理秩序，损害了政府的公信力和法律的权威。为此，办法第三十一条规定：“行政机关对违法行为应当及时采取措施予以纠正，不得先放任违法行为，再实施行政处罚；不得因已实施行政处罚而放任违法行为持续存在。”

规范“顶格罚款”标准

办法第三十二条规定：“县级以上人民政府对法律、法规、规章规定的罚款幅度，可以根据本地区经济、社会、文化等客观情况，作出控制罚款上限的决定。但是，涉及危害国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全、环境保护等违法行为除外。”

“这一规定，是为了解决‘顶格罚款’的问题。”许显辉说。

据了解，“顶格罚款”是指行政机关适用法定罚款幅度上限作出行政处罚，是一种较重的行政处罚措施，对行政相对人的利益影响较大。

许显辉说，是否进行“顶格处罚”应当考虑两个因素：一是违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等；二是地区之间经济、社会、文化等客观情况的差异。比如，针对同一类违法行为，在经济发达地区适用上限处罚，可能是合理的。但是，如果在经济相对落后的地区，就不一定合理了。“办法第三十二条的规定，给予各地方政府控制罚款上限一定的自主权，让他们根据各地的实际情况设置合理的标准，从而达到调整罚款标准的效果，实现实质意义上的公平”。

滞纳金不得超过罚款数额

手里拿的明明是200元的交通违法行为处罚通知单，但是到指定银行交钱时，却涨到了1106元。银行工作人员说，多出来的906元是115天的滞纳金。“这哪是执法，不就是为了创收吗？”许多市民对这种情况表示不理解。

据许显辉介绍，行政处罚法第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。“这条规定没有上限，如不加以规范很可能会出现不合理的高额罚款”。

“‘加处罚款’或‘滞纳金’属于行政强制执行的一种方式，其目的是在公民、法人和其他组织不履行行政决定的情况下，迫使其履行义务。”许显辉认为，根据行政法的比例原则，行政机关依法采取的措施和手段，对当事人造成的损害不得与所保护的法定利益显失均衡。换言之，行政机关应当用合理、必要的手段和措施来实现目的。不合理的高额的甚至天价的“加处罚款或滞纳金”是不必要的。

为了控制高额“加处罚款或滞纳金”，保护行政相对人的正当权益，办法第三十七条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行，行政机关依法加处罚款或者加收滞纳金的数额，不得超出当事人金钱给付义务的数额。”

参加表彰评比不用再交钱

长期以来，行政管理中“多头检查”、“重复检查”给群众、企业、社会造成了不小的负担；各种以达标评比为名收取费用的表彰活动，让群众、企业有苦说不出。

对此，办法第四十条规定：“行政机关应当严格控制和规范对公民、法人或者其他组织的一般性行政检查。”同时，第四十三条还规定了联合检查、合并检查、综合检查等三种检查方式。

“办法还要求行政机关实施行政奖励应当依法依规进行，不得滥设行政奖励项目。对达标评比表彰活动中的乱收费问题，办法规定，实施行政奖励，不得向奖励对象收取或者变相收取费用。”许显辉说，这些规定从源头上规范和减少了各类达标评比表彰活动，遏制了因利益驱动而实施的达标评比表彰活动。

办法的出台施行，对群众和企业意味着什么？许显辉一一列举：

办法要求行政机关行使行政裁量权必须不偏私、不歧视，规定了平等对待原则、排除干扰原则、比例原则和先例原则。

办法明确规定不得滥用行政强制，不得使用或损毁查封、扣押、冻结的财物等等，都是对群众和企业的合法权益最好的保护。

办法中对减轻公民和企业的负担作了很多规定，例如严格控制一般性行政检查，逐步减少行政事业性收费项目等等。

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