-食品监管渎职罪入罪“门槛高” 被束之高阁-

今年5月1日起实施的刑法修正案(八)，新增十项新罪名，即危险驾驶罪；生产、销售不符合安全标准的食品罪；对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪；虚开发票罪；持有伪造的发票罪；组织出卖人体器官罪；强迫劳动罪；拒不支付劳动报酬罪；污染环境罪；食品监管渎职罪。

从今天起，司法版推出系列报道，通过基层法院、检察院的工作实践，展示这些新罪名实施以来的适用情况，听听来自基层司法工作者的意见和建议，以便更好地运用十项新罪名惩治犯罪。

“那不都是我们的错。”

这是河南瘦肉精案主犯刘襄在法庭受审时为自己作出的辩解。在他看来，此案后果严重，与相关部门对含瘦肉精生猪监管不力密不可分。

刘襄的辩解，并非毫无道理。生产销售有毒有害食品固然可恶，但那些对有毒有害食品生产销售视而不见的监督者，更令人痛恨。正因为此，今年5月1日起实施的刑法修正案(八)增设食品监管渎职罪，并将最高刑期设定为10年，受到百姓普遍欢迎。

然而，《法制日报》记者近日从浙江舟山、河南郑州荥阳、山东临沂罗庄检察机关以及江苏苏州虎丘法院等司法机关了解到，5个月来，这些地区均未出现适用食品监管渎职罪的案例。

不仅仅是上述4地，据《法制日报》记者了解，全国各地都鲜有涉嫌食品监管渎职罪的案例出现。这与很多人“当前食品安全形势严峻、事故频发”的认识形成了强烈反差。

受访的法官、检察官表示，由于入罪门槛太高等原因，食品监管渎职罪或将长期面临适用难问题。

新罪名被束之高阁

“实际上，危害食品安全案件中并不一定有渎职行为。我们院也未受理过涉嫌食品监管渎职罪的案件。”虎丘区人民法院刑事审判庭庭长李全福说，5月30日，虎丘区法院公开开庭审理了一起屠宰加工病死生猪后销售的案件，两名被告人分别获刑1年9个月和1年两个月，该案未涉及渎职犯罪。

即便涉及渎职行为，检察机关也可能以其他罪名立案起诉。刑法修正案(八)实施以来，郑州荥阳市人民检察院先后立案查处了两起涉及食品安全的职务犯罪案件，均未适用食品监管渎职罪。

据荥阳市人民检察院检察长丁铁梅介绍，5月12日，市检察院据线索查明，荥阳市某肉食加工厂对4801头生猪进行了注水，市生猪屠宰管理稽查队在日常监督检查中，曾多次发现这家加工厂有违法行为，却仅下发“整改通知书”了事，放纵犯罪行为发生。最终，检察院以涉嫌玩忽职守罪对稽查队队长王某等6人提起公诉。

而在备受关注的河南瘦肉精一案中，有多名政府部门工作人员涉嫌渎职犯罪，沁阳、孟州等地法院最终均以玩忽职守罪定罪处罚。

弃用实为打击犯罪

对于刑法增设食品监管渎职罪，丁铁梅和李全福都是支持者。他们说，刑法修正案(八)出台前，公职人员发生食品监管渎职犯罪，根据身份不同，分别以商检徇私舞弊罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等定罪处罚。增设食品监管渎职罪解决了“同质不同责”问题，也体现了国家打击这类犯罪的决心和信心。

“但由于该罪的立案标准不明确、入罪门槛较高，影响了适用。”丁铁梅坦言，触犯食品监管渎职罪的法定情节为“发生重大食品安全事故”或“造成其他严重后果”，该法定情节表述相当含糊，在现行法律和司法解释中没有相关参考标准。

对于司法实践可参照《国家重大食品安全事故应急预案》的观点，丁铁梅并不认同，“预案判定是否构成食品安全事故，由政府有关部门认定，如此，确定罪与非罪的标准在行政部门手里，于法理不合”。

丁铁梅表示，当前不以食品监管渎职罪追究此领域渎职行为，是为更好地打击犯罪。她以荥阳市检察院办理的执法监管人员张某帮助违法者将含瘦肉精猪肉流入市场一案为例，该案涉及生猪9头，未造成“重大食品安全事故”，也谈不上“严重后果”，无法认定为食品监管渎职罪。最终以入罪门槛较低的放纵制售伪劣商品罪立案起诉，更利于打击与本案类似的食品监管渎职行为。

厘清监管部门职责

其实，食品监管渎职罪鲜有适用，只是长期以来食品监管渎职犯罪发现难、立案难、查处难的一个缩影。丁铁梅和李全福均表示，该类犯罪一般涉及环节多、责任相对分散，容易和“工作失误”、“处理不当”相混淆，办案困难重重。

李全福进一步解释说，我国食品安全管理权限主要分属农业、质监、工商等近10个部门，多部门管理格局导致查办渎职犯罪可能面临部门权责不清，难以认定；调查环节多、时间长，证据灭失、伪造；涉及部门利益，查办阻力大等问题。

“不仅部门之间推诿责任让司法管辖无从下手，部门还可以检测技术限制、抽样概率问题等进行辩解。”李全福说，食品安全事故发生后，经调查可能各监管部门都恪尽职守，只能把事故原因归咎于现有的监管体制，结果是相应责任人仅受行政处罚。

他认为，要避免职责推诿和确定渎职行为，最好的办法是建立第三方专案调查组，确保调查和追究责任不受地方保护主义或部门利益集团的干扰。

李全福还建议，进一步明确各个监督部门的职责范围，确保监管责任和行政权力没有交叉和空白，将责任细化到实施监管的个人；进一步完善食品安全事件应急处理预案，确保司法机关第一时间介入，对于各个环节的监管行为进行专门调查，使查处食品监管渎职犯罪落到实处。

亟待出台司法解释

《法制日报》记者在采访中了解到，多地司法机关都在期盼尽快出台食品监管渎职罪司法解释，解疑释惑，以利于该罪名的适用，保障食品安全。

“食品监督渎职罪的立案标准在保留‘重大食品安全事故’的同时，对‘其他严重后果’应当作较宽松的解释，除了造成国家、集体和个人一定数额的经济损失能够定罪外，涉案不合格食品的数量及市场价格达到一定标准时也应入罪，且不论该食品是否出售。”丁铁梅对司法解释有如此设想。

李全福认为，在相关司法解释尚未出台前，为打击犯罪，可将食品监管渎职罪作为危险犯来认定，即因国家机关工作人员的渎职行为，将公众安全置于危险状态，虽未产生个体或者群体的危害结果，但是涉案金额巨大或者特别巨大，就可以认定为造成了严重后果，构成渎职犯罪。（本报北京10月9日讯）

惩治监管者不留处罚漏洞

专家观点

周光权(清华大学法学院教授、博士生导师、全国人大法律委员会委员)：近年来，我国食品安全形势严峻，食品安全事故频发，群众对此反映强烈。如何在刑法中增设新罪，确保负有监管职责的国家机关工作人员正确履行职责，以从源头上治理生产、销售不符合安全标准的食品或者有毒有害的行为，是摆在立法者面前的一道难题。为此，刑法修正案(八)规定了食品监管渎职罪，即对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的行为，要依法定罪量刑。这一规定，同时惩治监管者的故意和过失犯罪：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员故意超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，要定罪处罚；同时，负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员因为过失，严重不负责任，在工作中过于马虎，不履行或者不认真履行职责，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，也应严惩，从而不留下处罚漏洞。

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