-《广告法》修订：全面禁烟还是广泛禁烟？-

伴随着“中国烟草”在控烟志愿者的努力下被拆除，有关烟草广告是否应该被全面禁止的话题再一次进入公众视野。

世界卫生组织的《烟草控制框架公约》(以下简称《框架公约》)在我国生效已近10年，《框架公约》确定的几项重要原则是：禁止在公共场所、公共交通工具、室内工作场所、教育机构、卫生保健设施、向儿童提供服务的场所吸烟；全面禁止烟草广告、促销和赞助。

2014年8月和12月下旬，十二届全国人大常委会对《广告法》修订草案进行了两次审议。

在常委会首次审议和征求意见中，对烟草广告问题有两种不同意见：一种意见认为，为了保护人民健康，预防青少年吸烟，应当完全禁止烟草广告；另一种意见认为，是否全面禁止发布烟草广告的问题，要把握、处理好保障健康与经济发展的关系，我国目前不宜全面禁止烟草广告，但可以进一步作出限制，加强管理，严格规范。

《广告法》修订草案二审稿对烟草广告提出更严格的限制要求，对《广告法》等现有法律法规对于烟草广告的禁止和限制性规定给予了部分完善，将大众传播媒介和形式从过去界定的几种传统媒介，扩大加入了电子出版物、移动通信网络、互联网。二审稿对烟草广告的限制，也进一步延伸到，禁止其他商品或服务的广告、公益广告中含有烟草制品相关内容。

草案二审稿在一审稿“禁止设置户外烟草广告”之外，增加了禁止“橱窗烟草广告”。此外，把烟草广告单独拿出来规制，把批准烟草广告的权限从县级工商行政管理部门提高到国务院工商行政管理部门，并且在对烟草广告的限制要求中增加了禁止低焦油含量和低危害用语的规定。

开了两个口子，还能实现全面禁止烟草广告吗

2014年12月下旬的十二届全国人大常委会会议上，全国人大法律委员会在作《广告法》修订草案说明时表示，修改过的二审稿，“除了在烟草制品专卖点的店堂室内可以采取张贴、陈列等形式发布经国务院工商行政管理部门批准的烟草广告，以及烟草制品生产者向烟草制品销售者内部发送的经国务院工商行政管理部门批准的烟草制品广告外，其他任何形式的烟草广告均被禁止”。

这就意味着，正在修订中的《广告法》为烟草广告的发布开了两个口子：一是可以在烟草制品专卖点的店堂内发布广告，二是生产者可以向销售者内部发送。

闫小培委员针对这一规定表示，允许在专卖点张贴广告，等于是为烟草广告开了一个大口子，因为烟草生产商和烟草行业完全可以通过增设专卖点来加大烟草广告的数量和烟草广告的影响。“事实上现在烟草行业已经把专卖点作为烟草促销的手段和平台，还是应该严格禁止在专卖点做广告。”

中国政法大学卫生法研究中心特邀研究员于秀艳对中国青年报记者表示，从全球的情况来看，凡法律不禁止的领域一定会出现烟草广告泛滥现象。由于各国修改立法所禁止的烟草广告的形式越来越全面，烟草企业已把售烟点开拓为最后一块广告阵地，我国烟草业也已经提出“决战在终端”的战略口号。这种情况下允许烟草制品专卖点店堂内广告，无异于顺应烟草业“决战在终端”的营销战略。

另外，一旦允许“烟草制品生产者向烟草制品销售者内部发送的烟草制品广告”，则无法控制销售者向潜在的消费者个人分发，等于为一对一的烟草广告提供了依据。

长期关注我国控烟工作的北京义派律师事务所主任王振宇对中国青年报记者表示：“为发布烟草广告留的这两个口子，可能会架空其他的一些禁止性规定，比如禁止橱窗烟草广告，那在烟草专卖店设置的橱窗烟草广告算吗？烟草专卖点如何界定呢？”

如何理解《框架公约》规定的“全面禁止”

据了解，在《广告法》修订草案首次提请全国人大常委会审议后，有关部门就如何在《广告法》修订中落实《框架公约》，产生过不同意见。

2014年10月11日，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开座谈会，听取了国家卫计委、工信部等10个中央有关部门对《广告法》修订草案的意见。

国家卫计委负责人表示，《框架公约》在我国生效后，一直以来我们都受到国际社会要求履约的敦促，在制定和修订相关法律时，应当将公约的有关规定转化为国内法。卫计委建议明确规定，全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助，这样有利于保护青少年健康。世界上许多国家和地区几乎禁止了所有形式的烟草广告、促销和赞助，一些国家和地区禁止烟草销售点的广告，禁止免费发放烟草制品。国际经验表明，只有全部禁止烟草广告、促销和赞助，才能显著减少烟草制品的使用，如果部分禁止，往往无效或者基本无效。

国家烟草专卖局负责人提出，工信部等8个部门组成的“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”制定的《中国烟草控制规划(2012-2015年)》，规定的是对烟草广告“广泛禁止”。烟草是合法商品，市场主体对其商品进行广告推销是企业自主经营的基本权利，全面禁止烟草广告，烟草企业依法经营的权利将不完整。目前烟草行业有300多万户烟农，还有60多万烟草从业人员，540多万户烟草制品零售商，全面禁止烟草广告将对这些人的生计产生不利影响。

工信部消费品工业司负责人提出，《框架公约》规定的是“广泛禁止”所有的烟草广告、促销和赞助，“全面禁止”的说法缺乏依据，如果要改为“全面禁止”，还需做进一步的研究，在目前不能达成一致意见的情况下，建议维持“广泛禁止”的规定。

促销、赞助变相烟草广告应当禁止

于秀艳认为，从目前我国烟草行业广告的情况来看，《框架公约》明确要求履行的几项重要原则，在我国的执行情况很不理想。现行《广告法》对于烟草广告是“限制”，而不是《框架公约》提出的“禁止”。正因为此，烟草企业在直接的烟草广告受限后，大量投放间接广告，或以赞助名义开展品牌营销。最为常见的是以与烟草企业商号、烟草产品品牌名称相一致的名称，注册一个文化公司、工贸公司、贸易公司，然后用后者的名义大作广告，遍布报纸、电视、户外广告。另一种手法是以赞助名义变相做广告，城市的公共建筑、路桥设施、学校被冠以烟草产品的品牌名称。

于秀艳认为，如果《广告法》修订中没有明确规定“全面禁止烟草广告、促销和赞助”，烟草企业堂而皇之地冠名学校、医院、路桥设施、文化艺术建筑的现象，就无法绝迹。修订草案二审稿的一些提法，措辞相当严厉，但可操作性令人担忧，比如，二审稿提出“(禁止)变相发布烟草广告”，如此模糊的表述，很可能无法管住烟草企业通过注册商号、品牌相同名称的其他类别企业，实施变相广告。

于秀艳还提出，对于发布烟草广告的媒介，《广告法》修订草案二审稿在一审稿的列举基础上，扩大了列举范围。但是，立法技术上的一项常识就是列举无法涵盖所有，必然挂一漏万。以目前二审稿所列举的禁止形式来看，未被禁止的广告形式就可能包括，以非烟草制品包装为载体的广告形式，修订草案二审稿禁止在非烟草制品广告或公益广告中使用含有烟草表示的内容，但漏掉了在非烟草制品包装上面使用之，使其他商品及其包装本身，例如常见的纸巾盒、靠垫、登机牌成为烟草广告的载体。

在2014年12月下旬全国人大常委会的审议中，有部分委员提出，从法律起草技术角度来看，不应以现在这种挂一漏万的列举方式，而应以概括禁止加但书例外的方式来规范烟草广告，即“禁止任何形式的烟草广告，但某种形式的烟草广告除外”。

彭森委员认为，直接把《框架公约》原文“广泛禁止所有的烟草广告、赞助和促销活动”这句话写在法律上就可以了。“立法不仅仅是遵守国际公约，更重要的是考虑人民生命安全特别是青少年一代的健康成长，有的部门强调烟草解决多少税收、解决多少就业、解决贫困地区的发展，这些都不是理由，最大的道理是不能让我们青年一代再去受烟草的危害了，希望下决心，有明确的态度，这样《广告法》的修订才能得到社会广泛认可。”

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