• 【发布单位】作者：孙静
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• 【发布日期】2015-12-13 11:45:52
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• 【文件来源】来源：北京青年报
• 【所属类别】立法追踪

-野生动物保护名录26年未修订 到底卡在哪儿？-

“掏鸟”大学生被判十年半。在量刑是否适当的争议之外,国家法律对重点野生动物之保护力度,再次以案例的形式呈现于公众面前。



 “比大熊猫还稀少。”在诠释某个濒危物种的现况时,很多人习惯拿国宝作比,但尴尬的是,并非每一个物种都能及时获得与之匹配的保护。北京青年报记者注意到,自1989年农业部和原林业部共同发布至今,《国家重点保护野生动物名录》(以下简称“名录”)施行26年未系统更新。



 长江的江豚已不足1000头,但在法律地位上仍为国家二级保护动物;龟类中最濒危的斑鳖,中国仅存两只,尚未被列入保护名录……近30年是中国经济快速发展时期,名录内外物种资源均已发生很大变化。专家呼吁,这个名录要尽快更新,并借《中华人民共和国野生动物保护法》修订之机,将名录的定期修订固定为法律条文。



 地位尴尬的“微笑天使”



 “江豚确实不能再等了”。数年前,农业部一名主管官员向江豚保护专家王丁如此感慨。



 王丁记得,早在十多年前,农业部野生动物保护主管部门就开会讨论过调整名录物种,当时专家与管理部门一致认为,江豚应该上升为国家一级保护动物。



 江豚、白鳍豚是我国长江流域特有的两种淡水豚。在《国家重点保护野生动物名录》中,江豚为二级保护动物,白鳍豚为一级保护动物。



 自2007年科考专家宣告“活化石”白鳍豚功能性灭绝后,“白豚先生”、中科院水生生物研究所研究员王丁将科研重心转至对江豚的保护。



 照目前长江状况,江豚会否重蹈白鳍豚的命运?王丁认为,如果抓紧保护,江豚还是很有希望的。除了迁地保护,他多次呼吁江豚的“升级”。



 据了解,《国家重点保护野生动物名录》由原林业部和农业部根据《中华人民共和国野生动物保护法》的相关规定共同制定。1988年12月10日,名录获国务院批准。1989年1月14日,由原林业部和农业部共同发布施行,将国家对野生动物的保护提升到法律高度。名录中的动物保护级别分为一级和二级,并且对水生、陆生动物作了具体划分。



 自被纳入名录至今,江豚的种群数量、生存环境已发生极大变化。1991年专家考察时,江豚数量约为2700头。溯及上世纪80年代,王丁推断江豚数量至少在3000头以上。而根据科研考察数据,2006年以前,江豚数量以7%的速率锐减;2006年之后,江豚下降速率为13.7%。



 王丁估计,目前长江江豚的总量已不足1000头。而据最新数据,野生大熊猫种群数量为1864只。“微笑天使”江豚的数量比大熊猫还稀少。



 2013年,世界自然保护联盟(IUCN)将长江江豚从“濒危级”提升为“极度濒危级”。IUCN濒危物种红色名录每年更新一次,被认为是全球动植物物种保护现状最全面的名录,也是生物多样性状况最具权威的指标。但由于国家名录自颁布再未系统更新过,江豚的法律地位仍为二级保护动物。



 “等不起”的不只是江豚



 不只江豚,很多动物的保护等级都等待调整。



 北京师范大学教授、中国鸟类学会副会长、国家濒危物种科学委员会委员张正旺以鸟类为例,称现有名录侧重保护猛禽及鹤、鹳大型鸟,雀形目极少,造成对雀类乱捕乱猎的处罚力度不够。如黄胸鹀(又名禾花雀),IUCN红色名录中已将其列为“濒危级”。但在中国,由于其未列入名录,无法得到相应的法律保障。



 《保护生物学》期刊发表的一篇论文认为,大量捕杀造成禾花雀锐减。国内媒体报道称,在广东等地,一些人有食鸟的习惯,禾花雀被认为是 “滋补强壮”的野味。被问及禾花雀的现存数量,张正旺教授的回答略显无奈:国内还没有对该鸟类的专项调查研究。



 同样未在名录里的,还有斑鳖——龟类中最濒危物种,全球已知仅剩三只,其中两只就在苏州动物园,另一只在越南。栗斑腹鹀,估计全球不超过2000只,也未在名录之内。



 还有一些在中国新发现的珍贵物种,如钳嘴鹳,它们的名字也有待写进保护名录。



 而已在名录内的中华凤头燕鸥,原列为二级保护动物,但张正旺称其目前的总数量不超过100只,“实际上岌岌可危了”;与之相对的是,国家一级保护动物遗鸥,种群数量已超过1万只。



 种群数量,常被作为确定濒危级别最重要的参考因素。动物保护专家们认为,近30年,随着中国经济的飞速发展,野生动物资源变化也非常快,受威胁物种在增加,名录明显滞后,不符合实际情况。



 2014年9月,接受北京青年报记者采访时,湖北宜昌市渔政处副处长易贤超不无惋惜地说,长江流域人类活动越来越多,国家一级重点保护动物、有一个长长“鼻子”的白鲟,当地渔民反映已有10多年未觅踪影。2003年在四川南溪误捕的一尾雌性成年白鲟,是最后一次有记录的个体。



 “专家可能出于严谨还未宣布,但我们老百姓心里很清楚,(白鲟、白鳍豚)都已经灭绝了。虽然还在一级保护动物名录里,但也就是一个图片、一个标本了。”



 保护名录为何26年未更新



 为修订名录,专家们都记不清开过多少次论证会了。结果总是没有下文。



 根据《野生动物保护法》规定,《国家重点保护野生动物名录》及其调整,由国务院野生动物行政主管部门制定,报国务院批准公布。根据职能划分,农业部主管水生动物,国家林业局则主管陆生动物。如调整名录,两部门各拟定珍贵、濒危野生动物修订名单,协调一致后上报国务院。



 中科院动物研究所首席研究员、中华人民共和国濒危物种科学委员会常务副主任蒋志刚记得,早在1997年前后,他就参加过名录修订研讨,第一次是去林业科学研究院开的会。后来,国家林业部门又通过中国动物学会组织专家论证,名录中哪些物种该保留、哪些物种该增补、哪些物种该升级降级,专家们均给出方案。



 张正旺用“很久以前”定义参加第一次论证会的时间,当时没有下文。最近一次是2011年前后,当时受国家林业局委托,中国动物学会组织论证,提出名录修订意见。据他所知,新的名单由学会审核后已经报给国家林业局,“但这次也没有下文”。



 王丁至少参加过4次农业部组织的论证会。早在10多年前的会上,专家和农业部官员就对江豚的“升级”达成一致意见。几年前,农业部官员告诉他,预计等国务院发布名录还需要时间太长,江豚不能再等了。他们计划就江豚升级问题单独写报告给国务院。但当时赶上部委职能调整,主管部门农业部渔政指挥中心被调整到国家海洋局,工作就此搁置下来。



 2014年10月14日,农业部发布《关于进一步加强长江江豚保护管理工作的通知》,明确要求“长江江豚按照国家一级重点保护野生动物的保护要求,实施最严格的保护和管理措施”。



 在王丁看来,通知在农业部系统内提高了江豚的保护力度,但未上升到法律地位,江豚仍不属于国家一级保护动物,影响保护工作的开展。



 经过多年论证的调整名单,为何迟迟没有发布?多名受访专家了解到的情况是,两部门对个别物种的保护意见不一致,需要协调,所以卡住了。



 “两部门会签,一家不签字就不能上报。”一位科学家言语中满是无奈。对科学家而言,出现在行政程序上的问题,他们只能干着急,却使不上劲儿。



 有专家一针见血指出,《野生动物保护法》虽然规定了农业部、国家林业局有调整名录的职责,但又未对修订时限、频率作出具体规定。部门利益、领导个人意志等因素,都会影响名录修订进展。《野生动物保护法》早已不适宜当下野生动物的保护形势。



 接受北青报采访时,专家一致呼吁,农业部与国家林业局两部门应尽快完成名录修订,上报国务院,并建议立法机关为名录定期调整提供法律保障。



 被问到是否通过人大代表反映过名录的问题,张正旺教授摇了摇头。尽管在课堂上多次向学生们强调,经济、社会、生态的可持续发展是缺一不可的“三条腿”,野生动物是生物多样性中的重要一环,但他同时也确信:关于国计民生的问题太多了,雾霾、食品安全可能更受关注,每一个看起来似乎都比动物保护更紧迫。



 进名录、调级意味着什么?



 “名分”对珍贵、濒危的野生动物意味着生机。



 王丁去地方督查江豚保护工作时,曾被当地官员问“江豚好不好吃”。他没好气地回答“不好吃”,地方官员反问:“不好吃为什么还要保护呢?”



 这一极端个例让他意识到,保护地位的不同,可能导致官员、社会公众对野生保护动物的觉悟不同。



 国家对野生动物的保护管理及违法处罚,均依据名录。《刑法》第三百四十一条规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪;非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”,情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。



 而根据相关法律,国家一级、二级保护动物法律地位、管理力度也有不同。《野生动物保护法》中规定,因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况,需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的,必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证;而二级保护动物则向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请。



 张正旺教授分析,列为一级保护动物的,从国家层面就非常重视。为了保护一级物种,主管部门可能划定专门的自然保护区,而相关领域科学家可能会从科研价值角度出发,更为关注一级物种,投入更多力量开展相关研究监测。



 据了解,自1989年施行以来的26年内,名录内仅有个别物种进行了调整。2003年,经国务院批准,国家林业局发布第7号令,将麝类动物的保护级别由二级提升为一级。之前,由于麝香的药用价值,非法盗猎严重,原麝等已经濒临灭绝。



 据媒体报道,当年在麝类升级后,国家林业局随后出台了一些更为有力的保护措施,并鼓励进行人工驯养和繁殖。野生麝类数量正逐渐恢复。



 参照世界自然保护联盟标准,专家认为三类野生动物应纳入名录:一是数量非常稀少,不够一两千只的,需要立即进行保护;二类是分布区特别狭小的;三是虽然种群数量多但下降幅度非常快的物种。



 公布新版名录尚无时间表



 12月10日,北青报记者从农业部、国家林业局获得的最新消息是,新版名录正在修订中,但何时上报国务院仍无时间表,两部门需要沟通。



 农业部渔业渔政管理局资源环境处副处长姜波介绍,前段时间已经将水生动物部分的最新版名录发到各省、自治区、直辖市征求意见,现在意见正陆续反馈回来。农业部门汇总后准备近期报给国家林业局,由两部门联合上报国务院审定。



 国家林业局相关负责人表示,陆生动物部分名录也已取得实质性进展,但无法确定何时上报名单。被问及如两部门存意见分歧如何解决时,该负责人称,只能先协商一致。



 “上报国务院是越快越好,但两部门联合报(名录),还要沟通协调的一个过程。”姜波称,最近一次名录修订工作约在2000年前后启动,先期主要摸清物种资源状况,再根据濒危程度设计保护级别,修订名录还涉及到产业发展等问题,在论证、征求意见阶段,要充分考虑各方面意见,程序是很复杂的。



 对于专家反映的此前论证多次没有下文的问题,该负责人认为,现在的最新版名单也是长期研究调查积累下来的,不算没有结果。



 他同动物专家观点一致,也认为《野生动物保护法》此前对名录修订的规定“不是特别清楚”,应该明确每隔多少年就要进行修订一次。



 北青报记者了解到,《野生动物保护法》目前也在修订中,初稿将于本月底在全国人大常委会进行一审。专家称,定期修订《国家重点保护野生动物名录》写进了修订初稿,有望作为法律机制被固定下来。



 “我们初步设想,5年修订一次。从调查、论证、征求意见……所有程序走下来的时间应该差不多。”姜波分析称。



 动保专家们的一致呼声



 目前,距《野生动物保护法》修订版正式颁布,尚需时间。尽快公布新版名录,成为动物保护专家的一致呼声。



 王丁甚至设想了一个折中方案——两部门求同存异,携手面对实际困难,“能不能把有分歧的个别物种暂时搁置,先公布其他物种的更新名录?”



 “白豚先生”王丁曾见证白鳍豚走向灭绝。2006年,七国科学家考察团曾沿长江寻觅白鳍豚的踪迹,最终无果而返。次年,“2006长江豚类考察”报告发布,科学家宣布白鳍豚功能性灭绝。英国BBC等媒体认为,这是第一个由人类行为导致灭绝的鲸类动物。



 作为当年的考察团负责人,王丁还记得科学家们来时充满希望、兴致很高,但在离开时,“很多人都哭了”。



 尽管出于科学严谨未宣布最终灭绝,但王丁心里清楚,作为一个物种,白鳍豚繁衍的机会是没有了。照长江目前的状况,即使仍有一两头个体,它们的生存机会也是没有了。



 相比白鳍豚的命运,王丁认为,江豚只要抓紧保护,还是很有希望。毕竟当年能投入的资源很少,而今,整个社会对濒危物种的保护意识都在提高。



 只是,很多濒危野生动物实在等不起了。