最高人民法院民事审判庭关于淮北市青龙山镇洪庄行政村诉青龙山镇人民政府塌陷区水面使用权纠纷一案的电话答复

最高人民法院民事审判庭关于
淮北市青龙山镇洪庄行政村诉
青龙山镇人民政府塌陷区水面使用权
纠纷一案的电话答复

（1989年12月21日）

安徽省高级人民法院民庭：
你院请示的淮北市青龙山镇洪庄行政村诉青龙山镇人民政府塌陷区水面使用权纠纷一案，经研究认为：根据本案的实际情况，作为民事权益纠纷处理，判决争议的水面归洪庄行政村使用，是可以的；同时，判决后未再发生纠纷。有关单位如还有意见，可据情向他们做些说明。
以上意见，供你们参阅。

附：安徽省高级人民法院关于淮北市青龙山镇洪庄行政村诉青龙山镇人民政府塌陷区水面使用权纠纷一案的请示报告民他字〔1989〕第1号
最高人民法院：
淮北市青龙山镇洪庄行政村诉青龙山镇人民政府塌陷区水面使用权纠纷一案，淮北市烈山区人民法院于1988年10月25日判决，原属洪庄行政村压煤土地被淮北矿务局杨庄煤矿征用后形成的塌陷区水面由该村使用。判决后，双方当事人均表示服判，但原调查处理该案的省水产局、土地管理局和洪庄行政村村民赵凤江不同意这一判决，向省人大法制工作委员会申诉，省人大法制工作委员会1988年12月7日以皖人常法（函）88第30号函要我院“依法处理、并报结果”。案经我院审判委员会讨论意见不能一致，鉴于此案影响较大，又涉及到如何正确适用《土地管理法》第十三条的规定，决定报你院请示，现将本案情况及我院意见报告如下：

一、当事人概况
原告：淮北市青龙山镇洪庄行政村。
法定代表人：丁仁敏，村长。
委托代理人：陈先英，村党支部书记。
被告：淮北市青龙山镇人民政府。
法定代表人：黄静宇，代镇长。

二、案件事实及处理经过
1969年至1981年，淮北矿务局杨庄煤矿先后征用位于洪庄行政村北侧压煤土地2304．81亩，其中属洪庄行政村1500亩，煤被开采后土地逐年塌陷，形成约800亩的水面，1973年原烈山公社（现青龙山镇）曾利用该水面办渔场。1978年初淮北市原农林局经请示原市革委会，并经市革委会主要负责人朱扬同志同意，接管了该水面，作为市商品鱼基地。农林局因管理不善，经营亏损，于1980年交回烈山公社管理使用。1981年初原烈山公社党委、管委会为进一步妥善管理水面，充分发挥其经济效益，根据国发（80）176号《国务院关于解决矿区村庄压煤和搬迁工作的通知》精神，将该水面交给原洪庄大队（现洪庄行政村）管理使用。几年来洪庄行政村对该水面进行了开发利用，开挖精养鱼塘174亩、藕塘60亩、种植苇子30亩，利用滩涂种植果树250亩，建大型轮窑厂3个，为看护鱼塘建造房屋13间，投放鱼苗84万尾，饲料10多万斤，购置渔船2只，鱼网50条，总投资约400多万元。1984年3月，洪庄行政村为更好地管好用好该水面，进一步提高经济效益，将该水面承包给本村李本才等6户村民，承包期5年。1984年12月青龙山镇政府成立。洪庄行政村划归青龙山镇管辖。1985年初，青龙山镇人民政府将水面收回自办渔场，并以行政手段解除了洪庄行政村与6户村民承包合同。同年七月将该水面另行承包给洪庄行政村村民赵凤江一人经营。
1986年12月，洪庄行政村要求青龙山镇归还水面，因镇政府未作答复，洪庄行政村部分群众即在赵凤江承包的水面强行捕鱼，给赵造成一定的经济损失。为此，赵凤江向淮北市中级人民法院起诉，要求青龙山镇政府按承包合同的约定赔偿损失，同时追究洪庄行政村有关人员的直接责任，法院审理期间，洪庄行政村亦向该院起诉，要求收回塌陷区水面使用权。淮北市中级人民法院根据《土地管理法》第十三条的规定，将案件交由地方政府首先确定塌陷区水面土地的使用权。并同时中止审理赵凤江诉青龙镇政府的承包合同纠纷。1987年12月14日省政府办公厅以政秘（87）109号批转淮北市人民政府“原则同意省水产局、土地管理局《对淮北市洪庄塌陷区土地、抢鱼纠纷调查处理意见的请示》将塌陷区水面划给青龙山镇政府使用”。洪庄行政村不服这一处理决定，遂以省人民政府、淮北市人民政府为被告向淮北市中级人民法院起诉，该院就省政府、淮北市政府能否作为被告向我院请示，我院依照你院关于人民法院审理案件如何适用《土地管理法》第十三条，《森林法》第十四条规定的批复精神和《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第二十条第一款的规定，以民他字（1988）第19号批复淮北市中级人民法院“该案仍应以青龙山镇人民政府为被告，由烈山区人民法院受理”。案经烈山区人民法院审理认为：淮北市原农林局、烈山公社虽曾使用过该水面，但已放弃使用多年，洪庄行政村长期管理使用该水面，投资数额较大，已初步形成配套生产的格局，同时亦解决了该村土地被国家征用较多，部分劳力无法安置的实际困难，发挥了一定的经济效益。青龙山镇政府强行解除尚未到期的该村与六户村民的承包合同，将该水面收回使用，损害了洪庄行政村和六户村民的利益。省政府办公厅政秘（87）109号文件没有考虑以上实际情况。据此，烈山区人民法院依照国发（80）176号《国务院关于解决矿区村庄压煤和搬迁工作的通知》精神，判决原属洪庄行政村压煤土地被淮北矿务局杨庄煤矿征用后形成的塌陷区水面由原告使用。
烈山区人民法院在审理该水面使用权纠纷一案期间，赵凤江从淮北市中级人民法院撤回起诉（承包合同纠纷），同时向烈山区人民法院申请以第三人参加水面使用权纠纷一案的诉讼，追究洪庄行政村的赔偿责任，该院经审查认为赵凤江不符合第三人的法定条件，不能作为第三人参加本案的诉讼，并通知其另案起诉。赵凤江拒不同意另案起诉。

三、省水产局、土地管理局不同意烈山区人民法院判决的意见和理由
1．塌陷区水面的土地使用权，不适用《土地管理法》第十三条的规定，人民法院不能受理此案。理由是：省政府办公厅政秘字（87）第109号文件是对塌陷区土地的划拨，并非是争议土地的“处理决定”，省政府依照《土地管理法》的规定享有的土地划拨权，不属于《土地管理法》第十三条规定的范围，省政府依法行使行政职权，法院无权干预。
2．即使可以适用《土地管理法》第十三条的规定，也只能由省法院作一审。因为作出处理决定的是省政府。
3．赵凤江是养鱼专业户，不论那级法院审理，不考虑赵凤江的利益是不妥当的。
4．实体判决错误，应予撤销。其理由：（1）洪庄行政村使用该水面，未经市政府批准；（2）赵凤江的合法权益没有得到保护；（3）国发（80）176号文件在《土地管理法》颁布后已不适用；（4）法院无权否定省政府的处理决定。

四、我院意见
我院审判委员会于1989年3月18日对该案的审理情况进行了讨论，讨论有二种意见：一种意见认为原审法院应予受理，判决亦是正确的，其理由：（1）洪庄行政村诉青龙山镇人民政府塌陷区水面使用权纠纷一案，原审法院根据《土地管理法》第十三条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，交地方政府先行处理。省人民政府办公厅根据省水产局、土地管理局《关于淮北市洪庄塌陷区土地、抢鱼纠纷的调查处理报告》，为确定争议水面使用权的归属下达的政秘（87）109号文件，其实质仍然是争议水面使用权的处理决定，并不属于《土地管理法》第七条、第九条规定的对土地所有权和水面使用权的确认。（2）《土地管理法》第十三条规定“由县级以上人民政府处理”（县级以上人民政府，我们理解也含省级人民政府），并未排除省人民政府对这类纠纷所作出的处理决定，也没有排除省人民政府作出处理，当事人就不能再向人民法院起诉。（3）省水产局、土地管理局认为已由省政府作出了处理决定，当事人不服依法提起诉讼则应由省高级人民法院作为一审是没有法律依据的，按照《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的有关规定：烈山区人民法院完全有权管辖，同时本案仅属一般权益纠纷，不必提高审级。（4）洪庄行政村自1981年以来长期管理使用了塌陷区水面，并已初步形成配套生产的格局，经济效益较好，同时亦解决了该村土地少，部分劳力无法安置的实际困难，青龙山镇人民政府采用行政手段强迫解除尚未到期的洪庄行政村与该村六户村民的承包合同，将该水面收归己用，转包给赵凤江一人承包，损害了洪庄行政村和六户村民的利益，省政府办公厅政秘（87）109号文件没有充分考虑这一实际情况，将争议水面确定给青龙山镇政府使用，是不妥当的。（5）国发（1980）176号《国务院关于解决矿区村庄压煤和搬迁工作的通知》没有废止。原审法院依照该通知第七条“塌陷区稳沉以后，煤矿对有条件的地段要尽量造地还田、植树造林或修筑池塘等，并交付原社、队使用”的规定，以安徽省实施《土地管理法》办法第十六条第三款“征用后的塌陷地、取土坑、停用的储灰场、尾矿库、弃渣场等，由县级以上人民政府统一组织征地单位、被征地单位和邻近的乡（镇）村进行综合治理，统一安排，合理使用”的精神，根据争议水面长期以来的管理使用情况和洪庄行政村的实际困难，判决争议水面归洪庄行政村使用并无不当。（6）赵凤江要求第三人参加本案诉讼的诉讼标的是损害赔偿，与本案的诉讼标的水面使用权是两个不同性质的民事法律关系，且案件处理结果与赵亦没有法律上的利害关系。因此，烈山区人民法院没有采纳赵凤江的请示，通知其另案起诉是正确的。省水产局、土地管理局认为人民法院没有依法保护赵的合法权益没有法律根据。第二种意见认为本案属于政府部门划拨土地，是政府部门的权限，人民法院不应受理此类案件。理由是：争议水面土地原属洪庄行政村集体所有，但早已被国家征用，土地所有权属国家，使用权归杨庄煤矿。杨庄煤矿报废后，淮北市原农林局、烈山公社和洪庄行政村使用该水面，均未按规定报经有关部门审批，省政府办公厅政秘（87）109文件将塌陷区水面使用权确定给青龙山镇人民政府使用是法律赋予的行政职权，政府部门依法划拨土地与政府部门处理土地使用权争议性质不同，不适用《土地管理法》第十三条的规定，不属于法院收案范围。我们倾向第一种意见，是否有当，请予批示。

1989年4月11日

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