收费公路为何连年亏损？ 交通部回应六大热点问题

6月28日，在全国各地发布本行政区域2016年收费公路统计数据的基础上，交通运输部汇总发布了《2016年全国收费公路统计公报》（简称《统计公报》），《公报》显示，截至2016年年底，全国收费公路债务余额达到4.86亿元，与2015年相比，净增加4061亿元，增长9.1%。2016年全国收费公路通行费总收入比2015年净增450.7亿元，增长11.0%，但通行费收支缺口扩大，收支缺口为4143.3亿元，较2015年年底增加956亿元，增长30.0%。收费公路债务规模为何越来越大？是否存在风险？收支缺口持续增大的主要原因是什么？人民财经就一系列热点问题采访了交通运输部公路局有关负责人。

 

《统计公报》的数据是如何获取的？

 

逐级汇总，第三方审计。

 

交通运输部公路局有关负责人在统计数据来源方面，根据《统计法》规定，交通运输部制定了《收费公路统计报表制度》，并不断补充完善，经国家统计局批准同意后实施。《统计公报》中的所有数据均来自各省（区、市）高速公路经营管理单位，并按照《统计法》规定对上报的统计数据负法律责任。各省（区、市）和交通运输部汇总发布的收费公路统计公报是对各经营管理单位填报统计数据的逐级汇总。

 

《统计公报》不仅公开了里程规模、投资来源、债务余额、收入情况和减免情况，还公开了收费公路支出明细，并同步公开收费公路统计汇总表，纵向细分了23个科目，横向又根据收费性质、技术等级将收费公路分成了10类，共有230个统计指标结果，是一份信息量非常大的明细账单，可以充分解答各类收费公路支出去向。

 

为提高统计数据的准确性和可靠性，《收费公路统计报表制度》中明确规定，投资、债务、收入、支出等涉及资金的数据，应严格依据财政决算或经第三方审计的财务数据填报。

 

2016年统计数据有哪些变化？

 

收支缺口增速放缓，还本付息支出力度加大。

 

主要有五个方面的变化：一是收费公路里程规模增大，结构进一步优化。与2015年相比，2016年收费公路里程净增6658公里，其中高速公路和一级公路收费里程增加，二级公路和独立桥梁隧道收费里程有所减少。随着高速公路里程持续增加和逐步有序取消政府还贷二级公路收费，全国收费公路里程结构进一步优化，高速公路里程占收费公路总里程的比例由71.2%提高到72.8%。

 

二是收费公路资产规模增加，债务余额增大。截至2016年年底，全国收费公路累计建设投资总额达到7.59万亿元，与2015年相比净增6369亿元，增长9.2%。与此同时，债务余额也进一步增大，达到4.86万亿元，与2015年相比净增4061亿元，增长9.1%。说明我国收费公路建设主要依靠债务性资金，财政性资本金投入不足，这也是收费公路债务余额不断增大、还本付息支出压力大的直接原因。

 

三是通行费收入不断增长，收支缺口增速放缓。2016年全国收费公路通行费收入4548.5亿元，与2015年相比净增450.7亿元，增长11%。与此同时，支出8691.7亿元，比2015年净增1406.7亿元，增长19.3%，其中主要增长是还本付息支出。2016年全国收费公路收支缺口4143.3亿元，比2015年增加956亿元。虽然收支缺口进一步扩大，但与2015年收支缺口增加1616.2亿元相比，增速有所减缓。

 

四是通行费减免额大幅增加，公共服务功能凸显。2016年度，全国收费公路共减免车辆通行费689.2亿元。其中，鲜活农产品运输车辆减免329.8亿元，重大节假日小型客车免费通行减免237.8亿元，其他政策性减免121.6亿元。减免车辆通行费总额相当于实际通行费收入的15.2%，比2015年增加144.7亿元，增长26.6%。通行费减免对降低农产品流通成本、促进旅游业发展、让人民群众出行得到实惠具有重要作用。

 

五是还本付息支出力度加大。2016年，全国收费公路偿还债务本金支出4750.5亿元，偿还债务利息支出2313.3亿元，分别占收费公路支出总额的54.7%和26.6%，还本付息总支出占比超过八成。其中偿还债务本金支出较2015年增加了35.8%，增速比较突出；偿还债务利息支出较2015年增加了2.7%，增速较为平稳。数据表明，当前收费公路已进入还债偿债高峰期。

 

债务规模为何越来越大，是否存在风险？

 

高速公路加速成网，债务风险总体可控。

 

近年来，我国收费公路债务规模越来越大，主要有两个方面的原因：

 

一是与我国公路建设模式密切相关。尽管我国财政收入增长较快，但用于公路建设养护的中央专项交通资金尚不能满足实际需要，公路建设特别是高速公路建设主要依靠收费公路政策筹集资金。《统计公报》显示，目前17.11万公里收费公路累计建设投资7.59万亿元，其中4.81万亿元是银行贷款本金，0.42万亿元是其他债务本金，分别占到63.5%和5.5%。

 

二是与我国公路阶段性发展的特征相符。按照《国家公路网规划（2013年—2030年）》，我国高速公路正处于加速成网的关键建设阶段，新增债务主要是新建高速公路带来的。统计数据显示，2016年与2011年相比，收费高速公路净增加4.48万公里，增长了56.4%，累计建设投资总额净增加3.63万亿元，其中2.45万亿元是举借的银行贷款等债务本金。建设任务重是债务越来越多的直接原因。

 

从长远来看，收费公路债务风险总体可控，主要基于以下判断。一是虽然目前收费公路的债务还在增长，但总体上仍在有效偿还。《统计公报》显示，2016年年底债务余额48554.7亿元，与累计举借的52339.3亿元建设债务本金相比，净减少了3784.6亿元，即已经偿还了7.2%的债务本金，说明债务是在继续有效偿还的。二是收费公路债务规模的增长是阶段性的。《国家公路网规划（2013年—2030年）》有明确的规划目标，随着路网的逐步完善和建设规模的阶段性规律，今后每年增加的债务可能会逐步回落，通行费收入则会随着交通量的增长而增加，收费公路的偿债能力将不断增强，届时债务规模会逐步下降，收支趋于平衡。

 

收支缺口持续增大的主要原因是什么？

 

收费公路进入偿债高峰期，还本付息支出快速增长。

 

收费公路收支缺口与企业经营亏损是两个不同的概念，二者不能划等号，前者是一个年度收入与支出的差值，反映的是全年现金流入和流出状况，通俗来说就是“流水账”，其统计和计算方法相对简单；后者则是企业从经营角度考虑了折旧摊销、应收应付等多种财务因素后得出的结果，计算方法更为复杂，两者的内涵外延并不相同。通行费收支缺口反映的是收费公路行业的现金流压力和资金链的紧张程度。

 

目前，我国高速公路还处在加快成网的集中建设阶段，国家财政投入无法满足需求。《统计公报》显示，截至2016年年底的7.59万亿元收费公路累计建设投资中，财政性资本金投入占17%，非财政性资本金投入占14%，而银行贷款本金占了63.5%，其他债务占5.5%。具体分析2016年收费公路的收支缺口比2015年增加，主要有以下两个方面的原因：

 

一是建设任务重，债务增长速度快，还本付息支出快速增长。2016年收费公路还本付息支出为7063.8亿元，比2015年的5749.9亿元增加了1313.9亿元，增长22.9%。

 

二是当前收费公路已进入偿债高峰期。银行一般会给收费公路项目“建设期+1年左右”的宽限期，宽限期内可以只付息，少还本甚至暂不还本。待宽限期结束后，就会按贷款约定进入正常还债阶段，还本付息支出有较大幅度增长。

 

为什么收费公路里程增加了，养护支出却少了，运营管理支出增加了？

 

大中修投入具有周期性，运营管理支出增加与收费公路里程、人工成本上升、水电燃油和保险费用支出密切相关。

 

2016年，全国收费公路通行费收入总额为4548.5亿元，支出总额为8691.7亿元。收费公路支出中超过八成是偿还到期债务本金和利息，其余两成用于养护管理、公路及附属设施改扩建以及税费等其他支出。各项支出占收费公路支出总额的比例较2015年没有显著的变化。

 

2016年养护经费支出476.3亿元，比2015年的503.5亿元减少27.2亿元，减少5.4%，有小幅下降。养护经费支出中，小修保养支出204.2亿元，增加22.6亿元；中修支出141.3亿元，减少31.1亿元；大修支出83.9亿元，减少20.1亿元；其他支出，包括预防性养护支出、养护设施设备购置支出、养护检查检测支出、应急性养护支出等共47亿元，增加1.4亿元。

 

小修保养属于日常性养护，其支出费用与公路的里程密切相关，2016年收费公路里程增加，相应的小修保养支出也在增加；而大中修等养护工程投入具有一定的周期性和不确定性，一般公路经过5年以后需要对路面进行中修，10年需要进行大修，具体的大中修年限与路段的通车年限、交通流量、自然灾害影响、地形地貌、建设标准、养护技术的进步、设备的更新换代、养护资金供给等诸多因素相关，因此不同年份需要大中修的里程会有较大差异，其支出也是动态变化的。2016年收费公路大中修投入较2015年下降18.5%，这也是今年养护经费支出有小幅下降的主要原因。

 

运营管理支出增加和收费公路里程增加有密切关系，另外还包括人工成本上升以及水电燃油和保险费用支出增加导致，如保险费用支出增加了4.2亿元，水电燃油及取暖支出增加了5.7亿元。

 

经济欠发达地区的收费公路偿债压力更大，这些地区是否会减少收费公路建设？

 

只要群众有需要，就应该加快建设。

 

从债务余额来看，东部、中部和西部地区约各占三分之一，但从通行费收入来看，东部地区的收入大约占全国的一半，中西部各占四分之一。经济欠发达地区的收费公路确实存在着偿债压力更大的问题。

 

公路作为战略性、先导性、服务性的基础设施，其适度超前发展对经济社会发展的促进和支撑作用得到了广泛验证，“要想富，先修路”已成为社会共识。

 

世界银行发布的《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》报告认为，从道路交通投资对缓解贫困所产生的经济影响来讲，对中国西部省区的投资活动所产生的经济影响要比东部省区高出约10倍。经济欠发达地区由于财政能力相对较差，需要利用收费公路政策发展公路基础设施，通过交通基础设施的持续改善推动地区经济社会发展。通过高速公路的建设，促进欠发达地区的资源开发和经济社会发展，实现产品运出去和产业引进来的效果，推动区域的平衡发展。

 

公路是公共产品，具有普遍服务特性，修建多少公路、修建多少收费公路取决于地方经济社会发展的实际需求。公路建设，既要讲经济效益，更要讲社会效益，只要群众有需要，只要经济社会有需要，就应该加快建设。“十三五”期，我国将重点建设高品质的快速交通网络，基本实现高速公路对城区20万以上人口城市的全覆盖，主要建设任务集中在中西部地区，因此，未来一个时期，高速公路建设还会保持一定速度，里程规模也会持续稳定增长。