浅析交通事故责任认定书申请复核权

对交通事故责任认定书不服，当事人可以向上一级公安机关申请复核，这是法律赋予公民的一项权利，但实践中，该权利却“形同虚设”，目前并没有有效救济途径可寻。

一、交通事故责任认定书申请复核现状

（一）申请复核却因法院受案而终止或不受理

在交通事故发生后，公安机关交通管理部门会作出道路交通事故责任认定书，若当事人对该道路交通事故认定不服，根据2009年1月1日起施行的《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）第五十一条的规定，可以自道路交通事故责任认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。若当事人在规定期限内向作出交通事故认定的交警大队的上一级部门提出了复核申请，根据该法第五十二条的规定，上一级公安机关交通管理部门会在收到当事人书面复核申请后五日内，作出是否受理决定。但该法第五十二条同时规定，任何一方当事人向人民法院提起诉讼并经法院受理的，人民检察院对交通肇事犯罪嫌疑人批准逮捕的等4种情形，复核申请不予受理；复核审查期间，任何一方当事人就该事故向人民法院提起诉讼并经法院受理的，公安机关交通管理部门应当终止复核。即如果上一级公安机关交通管理部门在作出是否受理决定前了解到一方当事人向法院提起了诉讼并经法院受理等4种情形，那么该复核申请将不予受理；如果上一级公安机关交通管理部门受理了其复核申请后，任何一方当事人就该事故向人民法院提起诉讼并经法院受理的，那么公安机关交通管理部门将终止复核。在交通事故发生后，一旦交通管理部门作出交通事故认定，受害方一般都会及时向法院提起诉讼。因为如果受害方不起诉，不申请财产保全，那么根据有关规定，5个工作日后交警必须放行所扣押车辆。所以，从法理上说，当事人对交通事故认定不服时，所谓的申请复核权已是形同虚设，其命运不是“不予受理”，便是“终止复核”。

（二）一方向上级公安机关申请复核，另一方就不能再申请复核。

按照公安部发布的《道路交通事故处理程序规定》第五十五条的规定，上一级公安机关交通管理部门复核以一次为限，即申请复核的机会只有一次，一方向上一级公安机关申请复核，另一方就没有再申请复核的权利，即使申请复核，上级公安交警部门也不受理。若司机无证驾驶机动车将一行人撞死，交警部门第一次事故责任认定是双方承担同等责任。依据事故责任认定书，公安交警部门认为司机不构成交通肇事罪，只对司机以无证驾驶作出行政拘留。若死者家属对事故认定书不服，认为肇事司机负主要责任，被害方负次要责任，肇事司机则构成交通肇事罪，向上级公安交警部门申请复核，上级公安交警部门复核后，以下级公安交警部门认定事故的事实清楚，但责任划分不公正为由，责令下级公安交警部门重新认定，后下级公安交警部门又重新作出事故鉴定，认定司机负事故的主要责任，被害方负事故的次要责任，据此司机的行为就构成交通肇事罪，就要被立案侦查并移送起诉。若司机认为第一次事故认定是合理的，第二次是不合理的，司机也没有再申请复核的权利，那么司机的申请复核权就被剥夺了。

（三）一旦当事人申请诉前财产保全，即无法对交通事故认定书申请复核。

新《民事诉讼法》第二十二条规定：“申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的，人民法院应当解除保全。”而《道路交通事故处理程序规定》第五十三条规定：“上一级公安机关交通管理部门自受理复核申请之日起三十日内，对下列内容进行审查，并作出复核结论。复核审查期间，任何一方当事人就该事故向人民法院提起诉讼并经法院受理的，公安机关交通管理部门应当终止复核。”显而易见，三十日的保全期限是不能满足交通事故当事人申请复核的时限要求的，因为交通事故发生至作出交通事故责任认定书亦需要一定的时限，至少需要十日，而从当事人提出申请到作出复核结论有需要三十日，已经超过了诉前财产保全三十日内起诉的期限。进而导致事故当事人陷入申请诉前财产保全三十日内不起诉，则丧失财产保全权益，而一旦在三十日内起诉，则因为向法院起诉而导致复核程序终止复核的怪圈，事故当事人往往迫于诉前财产保全三十日内起诉的期限而放弃申请对事故认定书的复核。因此，司法实践中，《中华人民共和国民事诉讼法》中诉前财产保全期限与《道路交通事故处理程序规定》中的交通事故认定书申请复核规定存在冲突，导致一旦当事人申请诉前财产保全，即无法对交通事故认定书申请复核。如果由于事故当事人申请诉前财产保全而导致无法对事故认定书申请复核，这样就会在实体上影响当事人民事责任的承担，引发事故当事人对最终民事裁判的不满，出现缠诉、上访等现象，进而影响司法权威及社会和谐。

（四）证据定位剥夺救济权利，人民法院不采纳事故认定书的情形较为罕见。

《道路交通安全法》规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故责任认定书，作为处理交通事故的证据。也就是说，交通事故责任认定书仅是一种证据，而非认定案件事实的依据，其对法院审理案件并无当然的约束力。当事人向人民法院起诉后，法院对于公安机关出具的事故认定书有查证的义务，在审理案件过程中可以展开法庭调查，如果法院认为交警部门查证属实、运用法规准确的可以作为证据予以采信，相反，如果法院认为交警部门法规不准确、理由充分，也可以不采信该交通事故责任认定书，不将交通事故认定作为民事侵权损害赔偿案件责任分配的依据。但从司法实践来看，不采信的情形却十分罕见，而且有时还要经过严格的审批程序。另外，由于交通事故认定的技术性很强，无论当事人或审案法院往往缺乏相应的专门知识，因此认定书很难被推翻，从而使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权。

二、完善交通事故责任认定书申请复核权的对策

道路交通事故责任认定书虽然只是公安交通管理部门对交通事故基本事实、成因以及事故责任的一个陈述，但从道路交通事故案件的处理情况来看，又并非单纯证明所发生的交通事故的有关事实本身，它会直接影响到当事人的权利和义务，甚至会严重影响到当事人是否要承担交通肇事罪的刑事责任。当事人对事故认定书有异议提请复核是当事人维护自身权益的必要手段，亦是行政部门赋予当事人的一项权利救济渠道，但权利却“形同虚设”。对此，笔者试提出以下几点对策：

（一）修改《道路交通事故处理程序规定》第五十二条、五十三条，将事故当事人向人民法院提起诉讼并经法院受理即对交通事故责任认定书不予复核、终止复核的条款删去，即民事起诉不影响交通事故责任认定书复核；

（二）规范交通事故处理流程，规定在交通事故责任认定书作出之前通过行政强制措施暂扣肇事车辆，作出交通事故责任认定书后由当事人向法院申请保全车辆，这样根据新民事诉讼法，诉前财产保全三十日内起诉的期限即可与事故处理部门三十日内作出复核结论的规定相衔接；

（三）修改《中华人民共和国民事诉讼法》，对交通事故保全期限进行专门规定，保全期限可至复核结论作出之时；

（四）在地市以上增设权威的交通事故责任鉴定机构，给予当事人司法救济途径：对进入司法程序的机动车交通事故责任纠纷，当事人对事故责任认定书有异议，可以申请司法鉴定。

（五）事故认定书应定性为行政确认。无论从行政主体、行使的职权、认定书的责任划分对当事人的权益的重大影响等方面，均符合行政确认的特征。因此将交通事故责任认定书定性为行政确认，作为具体行政行为的一种，允许当事人对该行政确认行为提起行政诉讼，将有利于最大限度地维护交通事故当事人的合法权益。