地方“红头文件”如何制定？部分文件太任性遭质疑

“复婚不准操办酒席”“双方均为再婚的不准操办酒席”“违者礼金一律‘没收’”……这些限定性极强的规定是贵州某县的县委办公室、县政府办公室印发的规范管理县辖区内所有城乡居民操办酒席的“红头文件”，文件一经曝出，引发质疑。

管人管事的地方性“红头文件”应该怎么制定？地方在规范“红头文件”中有何举措？记者日前采访了法学专家和地方政府法制办相关负责人。

名叫“规范”不规范

头顶“红头”滥用权

由于文首列有红色字样的机关名称、文尾盖着公章，“红头文件”在公众印象中有着很强的权威性和严肃性。贵州省政府法制办审查与编译处处长王琴介绍：“‘红头文件’是俗称，其中行政规范性文件占很大比重，这也是政府公共政策的主要表现形式。”

中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏说，行政规范性文件(简称“规范性文件”)的内涵和外延，目前国家没有统一的界定。通常在实践中，行政机关制定的具有普遍约束力的，且在效力位阶上低于行政规章的非立法性文件，可视为规范性文件。能否纳入规制范围，关键要看其对公民、法人或者其他组织的权益是否直接产生影响，对上述主体是否有实际约束力。“一些法律往往需要具体的规定来落实，各地执行机关根据实际情况会针对上位法制定具体标准，规范性文件就起着细化执行规则等作用。”

然而，近年来一些地方发布的“红头文件”随意任性，被网民吐槽。浙江某市出台的文件中，根据企业亩产效益综合评价对企业作出分类，在没有法规依据的前提下，对低效类企业作了很多禁止性规定；湖北某市卫计委官网向市直机关事业单位发出公开信，呼吁年轻同志从我做起，年老的同志要教育和督促自己的子女带头响应“全面二孩”号召，文件抬头列着该市总工会、团市委、市妇联、市教育局、市卫计委等8个单位以及文件号，并在结尾加盖8个单位公章。该文件在政府部门官网公布4天后被撤下。

曹鎏的课题组在调研时发现，各地对规范性文件的概念认识不同、把握不一。“有的地方将所有行政机关制定的文件都纳入规范性文件的范畴，在制定执行时就可能出现各种问题。”

不规范的重新改

不合法的及时清

如何把规范性文件规范起来？按照要求，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

贵州省政府法制办日前接到企业反映，遵义市政府投资工程建设项目招投标管理规定和公共资源交易管理暂行办法等两项规范性文件涉嫌违反招投标法。经审查，文件确实存在违反招投标法的规定，同时还发现其他市州也存在此类情况，贵州省法制办及时要求涉事市州自行纠错，保障了相关权利主体的合法权益。

据王琴介绍，规范性文件的合法性审查主要包括前置审查和备案审查。前置审查方面，2014年以来，贵州省法制办共对187件以省政府以及省政府办公厅名义出台的规范性文件草案进行了合法性审查，向起草部门提出意见建议294条。此外，共审查各市(州)政府、省直各部门报备案的规范性文件716件，对其中114件提出了审查建议。

对规范性文件中的大量“存量”，特别是一些“僵尸文件”，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》专门就清理规范等作出规定，要求“2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。”

记者注意到，多地多部门开始进行清理工作，对规范性文件“大扫除”，相关清理结果和目录也陆续在官方网站公布。

在贵州，2015年以来已对规范性文件进行了一次全面清理和两次专项清理。目前专项清理工作已全面完成，全面清理工作正在进行中。2016年3月，贵州省法制办印发工作规则，要求规范性文件两年一清，建立规范性文件清理长效机制。

“有些规范性文件设定的措施不科学、不严谨，容易给权力寻租留下空间，诱发腐败问题。”王琴说，清理主要针对规范性文件中违法提高市场准入门槛、违规设定优惠政策等规定。同时要清理没有法律法规依据的规定。此外，还要解决规范性文件与上位法规定相互“打架”的问题。

概念界定须厘清

源头严控质和量

规范性文件太多太滥，给清理工作带来很大麻烦，“随着社会经济的发展，规章和规范性文件的发布数量较多，所涉及的内容较广，文件体系庞杂，因此在清理工作中还存在对规范性文件性质界定不清，清理遗漏的情况。”王琴说。

曹鎏通过评估发现，与规章相比，各地行政规范性文件的数量普遍较为庞大，在各级行政机关公布的规范性文件目录中，有一大部分规范性文件是为了贯彻落实法律法规规章的要求。

“当上位法已经有了清晰明确的规定时，重复大量制定规范性文件是否有必要？”曹鎏建议，建立行政规范性文件制定的事前审查机制，在制定环节提高具体的门槛，从立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源头控制行政规范性文件的数量。

按照《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。

“统一编号”意味着行政规范性文件制定程序启动时，由政府法制部门统一赋予编号，取得编号方才取得合法制定行政规范性文件的资格。曹鎏说：“在制定前，对于缺乏立法必要性基础或有重复规定的文件建议不予编号、不予制定，就会有效提高规范性文件的质量、严控数量。”

此外，曹鎏建议采用专栏方式推进行政规范性文件立法全过程的透明度：地方政府应当尽快在其官网上建立行政规范性文件平台或专栏，对制定中和实施后的行政规范性文件实行目录和文本的动态化、信息化管理。