刑事涉案财物管理制度改革

近年来，随着人权保障观念的普及，人身权利保护已经被视为刑事诉讼中需要着重保护的重要价值，而刑事涉案财物管理在观念和制度上却相对滞后，实践中屡屡出现涉案财物保管不善、丢失，甚至被办案人员调换、侵吞的现象，损害了当事人的财产权益，甚至危及诉讼的顺利进行。广受关注的吉林矿主被羁押期间46公斤黄金被违规处置案[1]、嫌疑人随身物品交法院保管后丢失案[2]、关键证物被警方发还被害人导致办案瑕疵的王朝抢劫案[3]等案例，折射出当前刑事涉案财物管理体制的诸多不足，已经严重影响了司法公信力和当事人财产权益保护。为此，十八届三中、四中全会提出了“规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年1月联合印发的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》（中办发〔2015〕7号）（以下简称“中办发〔2015〕7号文件”）对刑事诉讼涉案财物处置工作提出了明确而具体的要求，即建立办案部门与保管部门、办案人员与保管人员相互制约的制度和探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台，为刑事诉讼涉案财物管理改革指明了方向。此文件颁布后，最高人民检察院、公安部也先后在2015年颁布《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》、《公安机关涉案财物管理若干规定》，修订了本系统原有的涉案财物管理制度，基本上实现了办案机关内部的办案人员与保管人员相分离，加强了规章制度建设，提升了管理水平。但究竟如何建立一套规范而完善的刑事涉案财物管理制度，目前还缺乏有说服力的顶层设计和理论论证。有学者从证据保管入手，提出了“建立证据保管链制度”的理论设想[4]，却并未涉及“涉案财物”与证据之间的关系以及包含证据保管在内的涉案财物管理体制；还有研究成果重点从涉案财物处理角度进行研究[5]，缺乏对管理环节的关注。实务部门的一些研究虽然总结出了涉案财物管理存在的问题，却缺乏全面而缜密的制度设计。规范涉案财物相关司法程序作为中央确定的一项重大司法改革项目，亟待理论界深入研究。本文拟从我国涉案财物管理的现状和问题入手，总结现行管理模式及其不足，探讨涉案财物管理制度改革进路，以期对规范刑事涉案财物管理有所裨益。

 

一、现行涉案财物管理模式特点及问题

 

综合现行规定，可以概括出目前我国刑事涉案财物管理的两大特点：

 

其一，办案部门自行分诉讼阶段管理涉案财物。目前，我国公检法机关及国家安全部门等刑事案件办理部门都具有查封、扣押、冻结涉案财物的权力，涉案财物到案后，各办案机关自行指定保管场所和保管人员，负责本诉讼阶段的涉案财物管理，各自制定本系统或本部门关于刑事涉案财物的规范性文件。[6]虽然检察机关和公安机关的相关规范性文件都规定或遵循处理与保管在内部相分离的原则，但从诉讼阶段看，我国还是实行由办案主体自行管理涉案财物的模式。办案部门“自行保管”财物还体现在完全依靠司法体制内资源，社会力量由于资质和保密等原因没有被赋予涉案财物保管权。

 

其二，属于案件证据的涉案财物按诉讼环节随案移送。根据刑事诉讼法规定，属于案件证据的涉案财物按照侦查、起诉、审判的诉讼环节随案移送，不同环节都要经历提取、登记、移交、接收、保管、处理等流程，理论上可一直移送到法院，由法院进行最终处置。

 

这种各部门分段管理、随案移送涉案财物管理模式的形成有其客观原因。其一，涉案财物进入诉讼的入口多元。在我国，公安机关、检察机关、法院和国家安全机关都有权查封、扣押、冻结涉案财物，保管是查扣之后的顺延状态，由于这种制度惯性，各办案部门也就都拥有了涉案财物管理权。其二，各阶段办案部门审核证据的需要。我国刑事诉讼采取的是“流水作业”办案模式，随着诉讼阶段的推进，前一阶段的所有案卷和证据材料都要移转给下一阶段的诉讼主体，以便于下一阶段的全面审核，这就使得作为证据的涉案财物随诉讼环节流转成为习惯。第三，重人轻物、便利办案的观念使然。犯罪嫌疑人与涉案财物是刑事诉讼中两类平行的诉讼对象，经过多年的人权保障观念启蒙，犯罪嫌疑人的羁押、提讯、换押等程序已经成熟规范，而涉案财物的保管、移送、调用则受到便利办案宗旨的影响，尚未在刑事诉讼中形成与人权保障理念相对应的“财产权保障”理念，仍从属于办案机关“办案优先”的价值选择，也没有形成科学独立的涉案财物管理规则体系。现行刑事涉案财物管理模式的两大特点引发了实践中的一系列问题：

 

（一）办案部门自行分段管理涉案财物引发的问题

 

第一，信息垄断封闭，外部监督缺位，滋生权力滥用。公检法等各部门分别制定各自的涉案财物保管规则和信息系统，看似权责明确，但由于涉案款物的规定不明确和具体财物信息处于垄断封闭状态，利害关系人和其他外部监督明显缺位，导致各办案部门易从方便办案的角度处理涉案财物，忽视对涉案财物的规范保管，进而出现滥用管理权，私吞、挪用、调换涉案财物等违法犯罪行为，损害司法公信力和当事人的合法权益。

 

第二，管理场所重复建设，耗费司法资源。在实践中，由于管理主体自行分段保管涉案财物，公、检、法、国安等均各自设立内部保管机构，配置专人、专地管理涉案财物，管理要求相似，管理场所和人员重复设置，耗费了大量司法资源。

 

第三，缺乏保管方面的专业性，导致涉案财物易贬值折损。办案部门即使在内部指定专人或专门机构保管涉案财物，但由于缺乏专业人员和专门设施，对不同种类的涉案财物无法进行有针对性地分类或分案保管，更无余力关注涉案财物的保值、增值问题，导致司法实务中有些贵重财物因为保管不善而失去其原有价值，或贬值折损，损害了当事人的合法权益。

 

（二）属于案件证据的刑事涉案财物随案移送引发的问题

 

第一，移送与否的标准不统一，导致选择性移送、接收和拒绝移送、拒绝接收情况并存。虽然刑事诉讼法规定了涉案财物的随案移送制度，但是对随案移送的程序和不宜移送的涉案财物范围缺少具体规定，也未规定无正当理由拒绝接收移送或不移送涉案财物的法律责任，使得实践中乱象环生，选择性移送、接收和拒绝移送、拒绝接收情况并存，既存在办案机关或部门囿于部门利益不愿或不及时移送涉案款项和贵重财物的情况[7]，也存在一些办案机关由于不具备保管条件而只愿接收涉案款项、权利凭证、财物清单、照片及其他证明文件，不愿接收聚众斗殴案件的棍棒、故意伤害案件的刀具等涉案工具以及大宗、易腐变质的涉案实物的情况。赃证物与案卷材料没有同步移转十分常见，给办案质量和效率带来较大的负面影响。

 

第二，涉案实物多环节流转，效率低下，财物灭失毁损风险增加。据有关调研统计，一般案件从公安立案到最后法院判决需要半年左右的时间，[8]而刑事诉讼中涉案财物在公安机关、检察机关和法院三家单位之间流转，处理效率更低，甚至会出现判决已经作出而某些涉案财物还没有移送至法院的情况。涉案财物每一次流转都要经历重新登记、造册、录入等繁琐程序，特殊性状的物品还要有专人专车押送，多环节移送也大大增加了财物损毁灭失风险。

 

二、刑事涉案财物管理制度改革之目标设定

 

从上述问题可见，现行刑事涉案财物管理模式在公正性、便利性、科学性、经济性等多方面均存在不足，改革现有弊端应当首先设定明确的目标，作为指导具体改革措施的依据：

 

第一，遏制管理腐败。从目前发现的诸多办案人员侵占、挪用、调换涉案财物的案例来看，自行查扣、自行管理的模式是诱发办案人员监守自盗的制度渊薮，改革的首要目标是要遏制刑事涉案财物管理中集体“为利益驱动”违法和个人“钻空子”违法现象。

 

第二，便利司法调用。现行涉案财物管理模式之所以以办案主体自行管理为特征，根本原因在于其以便利办案机关进行审核调用为主要目的，而将财物的保管、处置仅仅视为查扣之后的附带行为，才造成了重查扣轻保管乱象。毋庸置疑，涉案财物中物证众多，各诉讼环节的司法调用必不可少，已有实务部门人员担心刑事涉案财物管理改革会给办案机关及时调用物证造成障碍，导致内部交涉增多、效率下降。因此，在杜绝管理腐败基础上保障司法调用的便利是今后改革必须考虑的一个重要目标。

 

第三，科学保管财物。对不同财物进行科学而妥善的管理是涉案财物进入诉讼之后管理部门所应承担的基本职责，这既是保障当事人合法财产权益的要求，也是现代诉讼制度精细化、完备化的表现。从管理的角度看，刑事涉案财物既具有经济属性，又具有证据属性，应当从保护涉案财物的经济价值和证据价值的双重目的出发设定科学的管理规则。

 

第四，节省司法资源。涉案财物管理不仅仅涉及诉讼程序的公正性问题，还牵涉司法资源的投向和合理利用，原有管理模式的重要缺陷之一在于涉案财物管理资源的分散、重复和单一，不合理地消耗了司法资源。因此建立经济而高效的涉案财物管理制度也应当是改革的重要目的之一。

 

三、刑事涉案财物管理制度改革的进路

 

上述四个改革目标对于改革的具体思路具有导向意义：要想遏制管理腐败，必须提高透明度，加强内外部监督；要想在遏制管理腐败的前提下保证司法调用的便利，必须改革随案移送模式；要想科学保管财物，必须对涉案财物进行合理分类，采取有针对性的保管措施；要想节省司法资源，必须开源节流，在整合现有资源的基础上引入新的社会力量。

 

（一）以遏制管理腐败为目的：建立跨部门的涉案财物信息管理平台

 

信息集中管理是针对现行司法实践中各办案机关自行管理和处置涉案财物，信息共享不畅、过程不透明、缺乏外部监督的情况而言的，将各办案机关的涉案财物管理和处置信息进行集中管理，能够实现对内打通部门壁垒，为网上核对财物的数量和性状提供便利，确保涉案财物管理规范、移送顺畅、处置及时；对外公布财物现状和所处流程，能够满足利益相关人了解财物信息的诉求，解决监督乏力、管理不规范、信息不透明的问题。正因如此，中办发〔2015〕7号文件对刑事诉讼涉案财物处置工作提出了“探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台”的明确要求，全国各地也出现了信息管理平台的建设探索。

 

1.跨部门的涉案财物信息管理平台的运行方式

 

办案机关是涉案财物信息的拥有者和使用者，信息管理的关键是能够促使办案机关将相关信息及时、准确、完整地录入信息系统，及时对外发布信息，及时和相关单位共享信息。这需要一套打破办案机关部门壁垒的完备的网上操作系统、一套完善的信息录入和发布操作规程以及比较有力的监督力量。构建涉案财物信息管理平台应当在总体上遵循涉案财物处理信息与诉讼程序终结信息相一致原则和涉案财物处理情况与生效法律文书相匹配原则。信息平台的设计应以案件管理为主线，以涉案财物管控为核心，全面贯穿公检法国安各办案部门立案、侦查、起诉、审判等主要业务环节，详细反映每一案件的涉案财物的具体性状和流转轨迹；以条码和票据为控制手段，通过立案信息入库——涉案财物入库存放——涉案财物调用——涉案财物移送——涉案财物处理出库等各个环节的自动化处理，实现对刑事涉案财物的全过程动态管理。信息平台一旦建成，将大大限缩办案机关对涉案财物的自由处置空间，倒逼办案机关从查扣涉案财物之初规范严格执法，按规定完成涉案财物保管程序。

 

2.跨部门的涉案财物信息管理平台的管理主体

 

由于办案机关并没有涉案财物信息发布和共享的原动力，而且涉案财物涉及多个诉讼阶段，每个阶段的办案机关所掌握的涉案财物信息都局限于本阶段、本部门，信息形式各不相同，内容也并不全面，因此涉案财物信息管理主体不应是拥有和使用涉案财物信息的办案机关。管理主体应当是跨部门甚至是非办案机关的人员，其职责就是保证网络信息系统运转的规范化，推动、督促和监督办案机关能够及时上载、发布和共享相关信息。

 

2008年1月，中央政法委员会等九部委联合下发《关于推进政法部门网络设施共建和信息资源共享的意见》（政法〔2008〕1号），要求实现各政法部门之间的网络互联互通，发挥信息资源的整体效应，目前已完成了中央级政法机关信息共享平台的建设，有12个省已经完成了省、市、县级信息共享平台的建设。政法委授权的浙江等十几个地区依托由政法委主管的“政法网”构建刑事涉案财物信息集中管理平台试点正在运行，已经为由各级政法委牵头的涉案财物信息管理平台管理模式奠定了现实基础。当然，由各级政法委作为涉案财物信息管理主体仍存在争议，争议的焦点在于政法委作为党领导和管理政法机关工作的职能部门不是刑事诉讼主体，介入具体的刑事涉案财物管理工作是否适宜。笔者认为，鉴于刑事涉案财物管理本身是一项多方参与、操作性强、非纯粹理论问题的实务工作，由政法委这一领导和管理政法工作的部门参与刑事涉案财物信息管理平台建设，不但有助于各办案部门之间关系的协调，也有利于推进政法系统信息共享的实现，避免各办案机关之间互设壁垒、消极应对。但是，对政法委的职权应当有明确的限定，由于其不是刑事诉讼主体，不是办案部门，故只能是涉案财物信息管理平台的管理者，不需要了解与涉案财物有关的具体案情，不得干预具体案件的相关程序和实体决定，只负责保障涉案财物信息管理平台的正常运转，按照涉案财物管理的相关规定督促办案机关及时、准确、全面地提供涉案财物信息，实现网络共享，及时协调处理在涉案实物管理过程中各办案部门之间的争议。

 

（二）以科学保管为目的：细化涉案财物分类和引入社会托管

 

所谓科学保管就是针对涉案财物的属性进行有针对性的管理，这包含两个关键环节，其一，根据涉案财物属性进行细化分类；其二，针对不同种类涉案财物进行类型化管理。

 

1.从管理角度对涉案财物进行细化分类

 

从规范管理的角度对涉案财物进行细化分类，是解决刑事涉案财物管理问题的基本切入点。笔者认为，从管理的角度对涉案财物可以作如下分类：

 

根据基本属性的不同，涉案财物可以分为涉案款项和涉案物品。根据《辞海》解释，所谓“财物”是“金钱物品的总称”，所以涉案财物可以分为最基本的两大类：钱款和物品。涉案款是典型的种类物，可以直接存入特定账户，由财务部门负责管理；对于涉案物品应当根据具体属性进行分类保管。

 

根据与案件关联关系的不同，涉案财物又可以分为典型物证类财物和估价类财物，前者主要以外部形态证明案件事实，与定罪密切相关，需要接受辨认、核实、鉴定并在法庭上出示，属于法律意义上的典型物证，经济属性一般不强（也存在例外，比如带有犯罪嫌疑人指纹的古董、珠宝等）；后者是以其自身的经济价值和数量与案件产生关联，所有的犯罪所得都属于此类，此类财物一般具有较强的经济属性，与量刑轻重密切相关，在鉴定或估价后一般无需在法庭上出示。这种分类对涉案财物在移送和处理上进行区别对待提供了理论支持，典型物证需要建立专门的物证保管体系，严防因保管不善而影响其证据价值，保管标准要严于其他涉案财物，且在案件终结前不能先行处理；估价类财物适宜根据不同属性进行保管，防止贬值折损。由于一般不需在法庭上出示实物，在价值评估并以照片、视频固定后，估价类财物可以不随案移送，并可根据性状先行处理。

 

2.建立“国家自管为主、社会托管为辅”的管理模式

 

管理涉案财物是一种专业性很强的工作，由于涉案财物种类繁杂，涉案财物科学管理的要求也多种多样。从解决问题的角度，有“国家自管”、“社会托管”及两者结合三种思路可供选择：

 

其一，国家自管是指由国家机关统一负责涉案财物管理，社会力量不能介入。具体又分为两种形式，一种是国家司法机关分别管理，我国现行模式属于此类；另一种是由国家成立专门负责管理涉案财物的机构，通过增加人员场地对财物进行集中分类管理。

 

其二，引入社会力量，通过托管等多元方式对财物进行分门别类管理。由于人类社会经济生活的不断发展，社会对不同财物的管理和处置已经积累了成熟的经验，不同的行业对应不同种类的财物管理，比如，股票证券业专门擅长管理股票证券，有资质的博物馆有专门的珍贵文物保管经验，动物医院、农场有专门的动物饲养经验……只需要建立相应的托管机制，就可以解决不同种类涉案财物的科学管理问题。在域外，通过社会托管来解决刑事涉案财物的管理问题是许多国家和地区的惯例。比如，英国《2002年犯罪收益追缴法》规定，法院所签发的追缴令必须授权民事追缴托管人（trustee for civil recovery）对被冻结或扣押的财产进行管理和处置。托管人按照追缴令所规定的方式管理财产，其职责包括保障依追缴令所扣押保管的财产的安全；如果财产非现金，则负责对财产进行变卖，并最终向执法机关交付实际追缴的财产。[9]在法国，根据法国《刑事诉讼法》第97条的规定，如扣押的是现款、金条、票据或有价证券，实物保管这些物品对查明事实或保护各方当事人之权利并非必要，预审法官得批准书记员将此种票、款寄存于信托寄存处或法兰西银行。[10]如果对一头或数头活的牲畜进行扣押或抽检处理，驻犯罪地的大审法院的共和国检察官或者预审法官可以将该牲畜安置在为此指定的寄托场所，直至对犯罪作出审理判决（法国《刑事诉讼法》第99-1条）。[11]我国台湾地区的刑事涉案财物托管制度也比较完善，许多种类的涉案财物都有固定的社会托管渠道。例如，台湾地区检察机关规范性文件明确规定“检察机关扣押没收的古董、贵重物品委托博物馆保存；股票、债券等有价证券委托有资质的有价证券经纪人或经济公司管理；扣押之劣药及不良医疗器材，应依‘药事法’第七十九条第二项规定送请卫生主管机关依法处理”[12]，而有关获案枪支刀械之保管、销毁、设置销毁场所及设备等事项，由台湾“法务部”委托台湾省政府警政厅警察机械修理厂办理；机械修理厂应设专库储藏获案枪支刀械，并指定人员负责保管[13]。

 

委托管理的好处不言而喻，能够实现科学保管财物，节省司法资源。但也存在一些问题，其一，许多刑事涉案财物是案件的重要物证，涉及办案秘密，社会机构介入存在泄密风险。其二，脱离了司法机关监控，涉案财物存在安全风险。其三，被委托单位或个人需要严格的专业资质，在没有规范的资质评定体系的国家和地区，被委托单位和个人同样存在不当管理之虞。其四，严格意义上说，托管是一种民事法律关系，托管方与被托管方需要就托管签订合同，一旦涉案财物在托管期间出现损毁、灭失等情形，需要有比较完善的赔偿机制才能保障财物所有人的合法权益。

 

综合“国家自管”和“社会托管”的优势和弊端，笔者认为，采取国家自管为主、社会托管为辅的管理模式比较适合我国。从涉案财物保管的安全性、保密性而言，国家自管必然是主流；而从财物管理的专业性和经济性上讲，逐步审慎地引入社会力量进行多元化管理则是实现科学管理刑事涉案财物的必要补充，一般来说，大型机械、大批量物品、具有特殊保管要求的物品都需要社会力量的协助。国家与社会力量的分工可以依据涉案财物的证据属性强弱和保密要求具体判断，由国家专门机构作出评估后以“购买社会服务”或“委托保管”的形式与相关社会机构签署完备的保管合同。

 

（三）以节省司法资源为目的：“流单不流物”与建立物证保管链相结合

 

解决涉案财物随案移送弊端又能满足诉讼需要、节省司法资源的对策之一是实现“流单不流物”。所谓“流单不流物”就是不随案移送涉案实物，只移送相关法律手续（清单、照片、法律文书等）。对于以自身的经济价值和数量证明案件事实的估价类涉案财物，侦查机关或部门应当拍照、录像、登记后制作特定单据移送，单据中须详细注明财物的数量、形态、存放地点等信息，以备核查；实物则由最初查扣部门选择适宜方式存放。检察机关接受案卷材料时对涉案财物相关材料进行审查，需审核实物时派人前往，实物不作移动。案件不起诉、被撤销或审判阶段对涉案财物作出处置决定的，都由涉案财物保管机关负责执行。该模式的主要优势在于：第一，节约成本，便于管理。第二，简化程序，提高效率。第三，减少周转，降低风险。但“流单不流物”模式不适用于需要接受辨认、核实、鉴定或在法庭上出示的典型物证，此类证据对定罪至关重要，保管要求高。正因如此，2010年“两高三部”通过的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》6条确立了实物证据的鉴真制度和实物证据保管链条的证明方法，对办案人员保管实物证据提出了具体要求，学界也认识到了实物证据“保真”、“鉴真”的理论和实践价值。[14]此类物证仍应随案移送，但应当在办案部门之间建立严格的、具有连续性的实物证据保管链制度，证据保管链条包括多个环节，涉及众多人员（侦查人员、收集人员、保管人员、鉴定人员、审判人员等），多个程序（提取、固定、存放、结案后的处理等），多个机关（公安机关、检察院、法院、鉴定机关等）。[15]这需要各办案机关在对涉案财物种类的认识上达成共识，以原有的物证保管条件为基础，打通壁垒，共同构建一条诉讼通道之内实物证据保管链。只有“流单不流物”模式与物证移送保管链相结合才能实现提高效率、节省成本和便利司法调用的多重目的。

 

（四）以便利司法调用为目的：建立刑事涉案财物集中管理中心

 

“流单不流物”的前提是大部分涉案财物进入诉讼后静止不动，这必然要求打破原有的分段、分部门管理财物模式，需要有专门机构承担大部分涉案财物的集中管理、分类、评估等职责，委托社会管理也需要有专门机构处理具体事宜。这就意味着我国的刑事涉案财物“国家自管模式”有必要从原有的办案机关分段负责模式转向专门机构统一负责模式。这种专门机构就是各层级的刑事涉案财物集中管理中心。

 

1.刑事涉案财物集中管理中心的职能定位

 

刑事涉案财物管理中心的主要职责是：第一，依据法律法规授权，负责刑事涉案财物的集中保管、维护工作，保证涉案财物的基本安全。第二，就涉案财物的管理、处置向办案机关提出合理化意见和建议。如发现涉案财物不易长期保管，容易毁损、灭失、变质、贬值的，告知办案机关采取先行处理措施。第三，评估涉案财物的证据属性，与有资质的社会托管机构签订保管协议，办理托管手续。第四，根据办案机关的委托，代为拍卖、变卖涉案财物。第五，根据办案机关的决定、裁判，代为处置涉案财物。刑事涉案财物管理中心对涉案财物进行一站式统一保管后，涉案财物可以不再沿着侦查机关、检察机关、一审法院、二审法院的顺序进行实物的移送、交接，而只移送清单、照片。

 

2.刑事涉案财物集中管理中心的主管单位

 

关于刑事涉案财物集中管理中心的归属目前存在以下几种选择：

 

第一，办案机关共同管理。即设置专门的管理场所，由公检法三家分别派人组成管理机构，各自承担本诉讼阶段的管理义务，三家相互配合，相互制约。

 

第二，司法行政部门主管。[16]司法行政部门主管比较受学界认同，理由是涉案财物管理在理论上属于司法行政事务，由各级政府的司法行政机关组建专门机构，负责跨部门的涉案财物集中管理，有利于保持管理信息公开活动的中立性，且司法行政人员法律意识较强，能够对涉案财物的保管、移送和处置活动形成一定的制约。

 

第三，公安机关主管。公安机关是涉案财物进入刑事诉讼最主要的入口，也是目前管理涉案财物数量种类最多、最有管理经验的办案机关，由公安部门主管不需要投入过多，在现有场所、人员基础上适当增加即可。

 

第四，由地方财务部门主管。财务部门具有财物管理经验和人员，对财物的接收、保管、出库、运输、处置等工作更为专业，不涉案件办理，客观中立性更强。

 

上述方案均存在一些现实问题：办案机关共同管理方案的问题是可能出现三家同管、责任主体不明、工作任务不清、相互扯皮推诿的问题；司法行政部门主管方案的问题是在现有场所和资源上缺乏优势，需要投入成本较大。公安机关主管方案的问题在于公安机关既是对涉案财物的强制性措施执行主体，又是管理主体，不符合中立性原则。而且检察机关自侦案件的涉案财物向公安机关移交缺乏法律依据和操作上的合理性。由地方财政部门主管方案问题在于刑事涉案财物涉及办案秘密，财物部门不熟悉财物的证据属性，集中管理有风险和难度。

 

因此，中立性、经济性和便利性的价值很难求全，构建刑事涉案财物集中管理中心并非单纯的理论问题，需要协调所有办案部门，考虑多方需求以及现有制度框架下的现实可行性。检索司法实践中关于涉案财物集中管理中心的尝试探索可以发现，无论是2015年5月挂牌的浙江省诸暨市刑事诉讼涉案财物管理中心[17]，还是2015年7月成立的四川省温江区刑事诉讼涉案财物集中管理中心[18]，都采用了“党委领导、公安为主、部门协同”，公、检、法、财政等部门共同参与的模式，中心所依托的场所、人员、设备皆来自于公安机关。上海的多个区级检察机关和法院对于涉案财物中大件物品也专门与公安机关协调，原则上不接收实物，数量较多的，与公安机关协商，由公安机关赃物管理部门代为保存。这些实践探索均反映出公安机关在管理涉案财物方面具有不可替代的优势：第一，经济。公安机关在办案机关中保管涉案财物的种类和数量最多，具有比较完备的保管经验和比较成熟的保管场所，可以在较少投入的前提下利用现有资源尽快建立中心。第二，便利。目前羁押犯罪嫌疑人的看守所由公安机关主管，如果依托看守所场地、人员建立刑事涉案财物集中管理中心，办案人员可以一站式完成讯问、辨认、核查证据等工作，能够给办案带来较大便利，同时也节省了司法资源。

 

因此，在政法委的协调下，依托公安机关现有资源建立刑事涉案财物管理中心是当前推动刑事涉案财物管理改革的一个现实选择。至于公安机关主管刑事涉案财物集中管理中心不符合中立性原则的担心，可以通过设定科学的内部运作机制来化解。借鉴实践中比较成熟的看守所制度和行政审批中心制度设定中心职能，中心的日常运转和管理职责由公安机关负责，公检法三家在各自诉讼阶段对涉案财物仍然行使法律上的管理、处分权，应分别派员入驻中心，承担各自诉讼阶段的审核、调用和相互监督义务。实物入库后，公检法三家对涉案财物一律采用单据流转、实物静止的方式随案移送。需要核查比对、送检送审、庭审质证的，办案机关履行手续后，可以调取涉案财物。检察机关可参照驻所检察官建制向中心派驻检察官，监督中心的日常运作。中心的职能定位和内部运作机制一旦明确，检察机关向中心移交自侦案件的涉案财物缺乏法律依据的问题就可以通过制定规范性文件予以解决。随着涉案财物管理信息集中管理平台建设的推进，涉案财物管理的内外部监督进一步严格，不中立问题将得到遏制。

 

最后需要指出的是，刑事涉案财物管理改革是一项实务性强、涉及面广、价值追求多元的复杂工程，不但关系司法机关职权的优化配置，还涉及刑事诉讼程序的改良、办案方式的创新以及办案部门内部管理机制的革新，需要多方协调、相互配合，很难一蹴而就，这也是改革的难度所在。目前的改革设想多具有相对合理性，其价值在于“做起来再说”，未来随着“小政府大社会”的实现，必然会影响涉案财物管理模式的基本格局。随着理顺司法行政事务管理权的条件成熟，谁来主管刑事涉案财物集中管理中心也就只是权力移交的问题。但若没有具体细致的反复尝试，即使大格局骤然改变也未必会从根本上解决具体环节的操作难题。

　

【注释】

[1]王庆新：《46公斤黄金终得返还》，《天津日报》，2015-03-19。

[2]张国锋：《赃证款物录入系统专人管理10年零丢失》，《新快报》，2015-02-09。

[3]参见马竞：《河北保定王朝案五年轮回》，《法制与新闻》2011年第10期。

[4]陈永生：《证据保管链制度研究》，《法学研究》2014年第5期。

[5]福建省厦门市中级人民法院刑二庭课题组：《刑事涉案财物处理程序问题研究》，《法律适用》2014年第9期；杨胜荣：《刑事诉讼中涉案财物的认定与处理》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期。

[6]目前关于刑事涉案财物的专门规范性文件主要有中办国办制定的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》、检察系统制定的《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》（2015年3月）、公安系统制定的《公安机关涉案财物管理若干规定》（2015年7月）、财政部制定的《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》（1986年12月）。一些地方办案机关还根据自身情况制定了约束本省系统或本机关的规范性文件，比如江苏省高级人民法院制定的《关于刑事案件涉案财物处理若干问题的意见》，北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局联合会签发布的《关于赃证物管理、移送办法的通知》等。

[7]司法实践中涉案财物随案移送制度乱象环生，一个重要原因在于涉案财物与办案机关之间存在利益关联，一些办案机关以查扣的赃款赃物来弥补经费缺口，这一问题应当由涉案财物管理制度之外的司法经费保障制度和严格落实财政收支两条线加以解决，本文不作深入探讨。

[8]程健：《刑事诉讼涉案财物集中管理的实证调研和制度构想》，《上海政法学院学报》2013年第2期。

[9]张磊等：《英国2002年犯罪收益追缴法》，中国政法大学出版社2010年版，第26页。

[10]《法国刑事诉讼法》，罗洁珍译，中国法制出版社2006年版，第99页。

[11]同前注[10]。

[12]台湾地区“检察机关办理扣押物没收物应行注意事项”（1996年7月27日修正）。

[13]台湾地区“获案枪支刀械销毁及留用要点”（1998年4月24日公布）。

[14]陈瑞华：《实物证据的鉴真问题》，《法学研究》2011年第5期。

[15]周维芳：《实物证据保管问题研究》，扬州大学2013年硕士学位论文。

[16]2015年7月在京召开的“涉案财物集中管理平台建设研讨会上”，有与会专家明确提出了由司法行政部门主管的观点。

[17]陈东升等：《首家刑事诉讼涉案财物管理中心落户诸暨公检法各单位涉案物证统一收纳》，《法制日报》，2015-05-08。

[18]刘艳、刘宏顺：《揭秘四川最大涉案财物物证集中地53只“眼睛”全天候》，《四川日报》，2015-01-15。