对行政诉讼中不当行使起诉权行为的引导与规制

立案登记制的实施有力地保障了当事人诉权，有效地解决了立案难问题，但也给人民法院工作带来严峻挑战，随着立案门槛的降低，一些不当行使起诉权的诉讼得以进入到司法程序。部分当事人甚至滥用诉权，不但给对方当事人造成不必要的负担，同时也造成司法资源的极大浪费。正视司法资源的有限性是现代司法规律的内在要求, 对诉讼程序中当事人不当行使诉权的行为进行必要的引导和规制是审判权应有之义。同时，我们也应当充分认识对于滥用诉权的认定和处理应当十分审慎，严格区分诉讼行为失当与滥用诉权的行为，平衡当事人诉权保障和司法资源有限性之间的矛盾，避免限制当事人正常的行使起诉权。

一、应对不当行使起诉权行为的工作困境

实施立案登记制，既要保护当事人的诉权，也要防止不当行使起诉权的行为。从现有的法律规定和司法实践来看，各地司法机关在应对当事人不当行使诉权这一问题时往往遭遇“无法可依”的尴尬。

对滥用诉权甄别机制尚未健全。立案登记过程中无法有效的对滥诉进行甄别。首要的原因是无据可循。目前的法律法规中没有明确的滥诉概念，在具体的裁判中也没有可以适用的法律依据；其次是缺乏甄别程序，认定滥用诉权，应当十分慎重，为避免司法权被滥用，防止法官擅断，应当遵守正当程序原则来对滥用诉权行为进行识别、认定。

立案审查弱化，规制滥用诉权难度大。在“有案必立、有诉必理”的工作要求下，规制滥用诉权与诉权保护的平衡点不好把握。在立案登记制下，对诉权的保障加强，而对立案证据的审查弱化，在立案阶段，以没有事实根据裁定不予立案这一理由是被谨慎使用的，这在很大程度上影响对滥诉的甄别和规制。

规制滥用诉权的方法有限。立案阶段规制手段包括诚信诉讼承诺书、一次性补充、补正告知书和不予立案裁定。诚信承诺书和一次性补充、补正告知书这两种方法主要起到警示和引导的作用，规制作用非常有限，尤其对当事人存在主观恶意的滥用诉权当事人往往不接受法官的释明与建议，也拒绝补充、补正。裁定不予立案虽然可以使得不符合登记立案条件的案件无法进入审理程序，但是不予立案裁定也并不能起到规制其滥用诉权的目的，大部分当事人都会启动二审程序的救济。

二、对不当行使起诉权行为的引导和规范

要妥善解决当事人滥用诉权的问题，首先应当对不当行使诉权的行为进行区分和界定。笔者认为，诉权滥用认定标准应当从主观和客观两方面展开，即主观上当事人有滥用诉权的故意，客观上实施了诉讼行为，并造成侵害他人合法权益、扰乱司法秩序的行为后果。

强化立案释明力度，积极引导当事人理性规范诉讼。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》明确指出，对于“违法起诉或者不符合法律规定的”等五种情形的起诉、自诉不予登记立案。对此，法院、司法行政部门及媒体应加大宣传力度，消除公众误解，引导当事人合法行使起诉权，不应过多强调立案登记制对当事人诉权的保护，却忽视了当事人诉权正当行使的要求，导致民众理解上出现偏差。因此，应当明确立案登记制是在合法范围内实现当事人诉权保护，“有案必立、有诉必理”是要求法院立“应立之案”，理“应理之诉”，并非逢案必立、逢诉必理。

完善多元化纠纷解决机制。与行政机关建立经常性工作联系和沟通机制，对重点人、敏感案件的情况及时沟通，及时协调，建立畅通的衔接互动和有效运转机制。法院应该适度把握司法职能与社会职能之间的平衡，切实发挥与行政机关的良性沟通协调作用，特别是面对一些带有政策因素的群体性纠纷、历史遗留问题纠纷，更要充分借助行政职权切实从源头上解决当事人不当行使诉权的问题。同时进一步完善行政裁决、行政复议、行政诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

发挥律师以及法律工作者的作用，切实提高当事人诉讼能力。通过建立法律援助工作站，对于因诉讼能力欠缺而不当行使起诉权的当事人，囿于法官行使释明权界限的限制，建议其向法律援助律师咨询。将立案登记制与律师法律援助制度有效衔接，提倡专业律师及法律工作者介入起诉，参与立案咨询工作，为那些没有能力聘请律师的当事人提供更为有效的法律援助，提高当事人的诉讼能力，避免其滥用诉讼权利。

三、建构对违法滥用诉权行为的惩治机制

对于表面上符合法律规定的起诉条件和起诉方式，但是实质上缺乏诉的利益和违背诚实信用原则，通过草率地提起大量、反复、琐碎的行政诉讼，给行政机关造成不必要的诉累，同时给司法机关带来明显超过其正常负荷的工作量，一定程度上扰乱司法秩序，应当被认定为滥用诉权。因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应当对其进行规制和惩戒。

建立滥用诉权、恶意诉讼人员清单。对于起诉缺乏诉的利益，诉讼目的不具有正当性，有违诚实信用原则的起诉人，行使诉权行为引起程序空转，导致司法资源浪费，增加对方当事人诉累的，并被多次驳回起诉或诉讼请求的当事人，列入滥用诉权恶意诉讼人员清单。对他们提起的诉讼，应当以诉的利益、诚实信用原则、行为后果等为标准，进行严格的立案审查。

建立诉讼行为评估制度。对以审判程序中难以判断的滥用诉权、恶意诉讼行为，交由法学专家学者、律师、政协、人大代表、廉政监督员、基层社区代表等人员组成的诉讼行为评估委员会甄别。借助第三方社会公众平台，对滥用诉权、恶意诉讼的行为进行甄别。这是滥用诉权认定的正当程序原则的体现。因为缺乏相应的法律依据，通过第三方平台做滥用诉权的甄别是目前解决滥用诉权问题的较为合理的方案之一。

发布典型案例。目前最高人民法院已经通过发布典型案例的方式认定，当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同或类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥诉行为。典型案例的发布为各院依法对极少数当事人的滥用诉权行为进行规制，提供了有益的借鉴和指导。

实行律师费用等因诉讼产生的合理费用的转付制度。我国目前的诉讼费收费标准比较低，而且诉讼费用范围也比较窄，诉权滥用的当事人的诉讼成本较低，诉讼费用的杠杆调节功能已经丧失。从经济成本角度考虑规避诉权滥用的行为，可以从改革律师费用等因诉讼产生的合理费用的承担机制入手。建议在诉权滥用案件中，人民法院应当认定案件受理费由诉权滥用人承担并且诉权滥用人应当承担对方当事人的律师费用等因诉讼产生的合理费用。

改革行政案件诉讼费收费办法,建立信息公开阶梯收费制度。申请、复议和诉讼成本过低也是当前滥诉行为频发的主要原因之一。低标准收费的本意是为了更好地服务公众，实现良法善治，充分保护当事人诉讼权利。但是司法资源作为一种社会公共资源是有限的，低标准的收费制度最终必然导致行政和司法资源的浪费，增加全体纳税人的负担。适当调高行政诉讼费用能够起到引导公众理性诉讼的作用。同时，完善政府信息公开的阶梯收费制度，对于超过一定基数的申请人收取递进式的费用，既有利于确保真正需要政府信息的公民能够免费获得政府信息，又能让出于商业目的或者其他可能滥用申请权或诉权的申请人缴纳相应的费用，避免少部分人过度占用公共资源，减轻财政负担。