检察发力公益诉讼提速 破解环境污染没人管难题

检察机关提起公益诉讼破解环境污染没人管

难题岁尾年初公益诉讼呈爆发式增长

 

小区项目未配套水污染防治设施就投入使用，直接排放超标污水，虽然环保部门对开发商作出行政处罚，但污染已经造成。1月3日，北京市人民检察院第一分院将开发商告上法庭，要求其采取有效措施恢复环境原状或承担修复费用358万余元。

 

长期以来，人们对检察机关的印象往往与“打击犯罪、惩治腐败”有关。如今，随着检察机关提起公益诉讼试点深入推进，检察机关维护社会公共利益，为群众守护碧水蓝天的形象越来越深入人心。

 

从2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个省份开展为期两年的提起公益诉讼试点，至今已一年半。权威专家评价说，改革基本实现了调动其他适格主体积极性参与公益诉讼、督促行政机关主动纠错依法行政、强化对国家和社会公共利益保护的目的，给人民群众带来了更多的获得感。

 

检察发力公益诉讼提速

 

2016年12月30日，最高检发布4起地方检察机关提起的公益诉讼，包括广东省深圳市人民检察院对熊宗宾等8人非法销售不符合安全标准食品提起民事公益诉讼，福建省建宁县人民检察院对县防空办未依法收缴人防工程易地建设费提起行政公益诉讼等。

 

如此密集地提起公益诉讼，在最近两三个月内逐渐成为常态。

 

从试点近半年后，山东、江苏检察机关分别提起全国首例行政、民事公益诉讼，到试点临近一周年13个试点省份均有检察机关提起公益诉讼，再到如今几乎每天都有公益诉讼，改革一路劈荆斩棘，持续发力。

 

最高检数据显示，2016年12月，各试点地区检察机关提起公益诉讼365件，而试点开始至2016年11月底提起公益诉讼为130件，12月份一个月几乎是过去一年五个月总和的3倍。

2016年各试点地区检察机关共提起的495件诉讼中，目前法院已审结32件，除4件因行政机关纠正违法行为、民事公益诉讼调解等原因撤诉、结案外，其余28件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求。

 

诉讼量爆发式增长的同时，公益诉讼触及的领域不断扩大，从集中于生态环境和资源保护领域，逐步扩展至国有资产保护、国有土地使用权出让领域、食品药品安全等领域。

 

因审核不严，不符合条件的甘肃酒泉一家企业获财政补助44万元。在酒泉市肃州区人民检察院督促下，肃州区财政局仍未采取有效措施追缴这笔钱，为此，肃州检察院于2016年6月提起诉讼。这是检察机关提起的全国首例国有资产保护行政公益诉讼。

 

去年12月5日，湖北省十堰市人民检察院提起全国首例食品安全领域民事公益诉讼。十堰郧西是碘缺乏病分布地区，个体工商户周克召从非正规渠道购进含碘量为零的假碘盐进行零售和批发，售出超21吨。为保护广大消费者合法权益，十堰市检察院主动亮剑。

 

公益诉讼全面提速，群众拍手称快。法制网网友“法在心中”说：“公益诉讼‘国家队’名不虚传，有效破解环境污染没人管、国有资产流失无人问等现实难题。检察机关干得漂亮！”

 

75.4%行政机关主动纠错

 

云南省宣威市人民检察院在受理群众控告中发现，珠江源自然保护区内5家采石场长期开山采石，严重破坏生态环境，遂向市环境保护局、林业局、国土资源局等发出检察建议，要求依法处理违规开采行为、加强对重点行业和企业的监管。

 

随后，宣威市人民政府作出关停保护区内所有非法采石场的决定，相关行政机关对5家非法采石场作出行政处罚并移送公安机关立案侦查。

 

检察机关一发威，行政部门速改正。这样的场景在公益诉讼中屡见不鲜。

 

提起公益诉讼试点实施办法明确，检察建议等诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。试点一年半来，检察机关严格履行诉前程序，共办理行政公益诉讼诉前程序案件3763件，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为；办理民事公益诉讼诉前程序案件120件，依法督促或支持法律规定的机关或组织提起诉讼22件。

 

刘铁山等12人非法开办电镀、酸洗加工作坊，将废水直接排放至土壤和水体中，对生态环境造成严重破坏。江苏省徐州市人民检察院向有关社会组织发出检察建议，督促其提起民事公益诉讼，并指派检察人员出庭支持起诉。最终，法院判决被告停止侵害、消除危险、赔偿环境污染损失。

 

最高检民事行政检察厅厅长郑新俭说，检察机关通过诉前程序，充分调动了其他适格主体保护公益的积极性，发挥了行政机关纠正行政违法行为的主动性，有效保护了国家利益和社会公共利益。

 

吉林省检察机关通过诉前程序督促行政机关恢复林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，关停整改污染、违法企业19家，为国家挽回经济损失近两亿元；内蒙古自治区检察机关督促行政机关恢复草原植被3万余亩；贵州省检察机关督促行政机关恢复耕地、林地5.8万余亩，为国家挽回经济损失7.5亿余元。

 

行政部门不作为检察机关来管，不少网友惊叹：“厉害了，word检察机关。”新浪网友“王广庆”认为，公益诉讼逐渐成为大趋势，会成为督促相关部门履职的催化剂。

 

督办交办破解地方干扰

 

一些人可能会有这样的疑问，检察机关提起行政公益诉讼，地方政府部门会甘心当被告吗？

2016年11月7日，最高检提请全国人大常委会审议的关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告显示，试点存在不少问题和困难，其中之一便是“有的地方行政机关认识有偏差，担心影响地方政府形象，对试点工作不表态、不配合”。

 

有专家建议，可以通过指定管辖、交叉管辖、集中管辖、提级管辖等制度和程序，破除公益诉讼可能受到地方政府干扰的难题，确保检察机关顺利提起和进行公益诉讼，确保公益诉讼达到预期效果；可以设立跨行政区域专门检察院，如环境资源检察院等。

 

实践中，检察机关积极采取上级督办、异地交办等方式，帮助下级院排除干扰阻力，加速案件办理。最高检民行厅加大对下指导力度，对陕西秦岭建别墅事件、江苏常州外国语学校“毒地”事件等，以督办函的形式交办，要求限期查报结果。

 

广东省人民检察院由主管检察长亲自指挥、参与办案，监督阻力大的案件，目前，直接起诉、支持起诉、异地起诉、指定起诉等程序均有实践。北京市首例和第二例环境公益诉讼案，均由北京市跨行政区划检察院一一北京市检察院第四分院提起。

 

贵州省毕节市七星关区大银镇人民政府在公路旁倾倒垃圾，严重危害当地生态环境，对七星关区人民检察院发出的检察建议，镇政府不予理睬。后经毕节市人民检察院指定管辖，2016年11月28日，金沙县人民检察院对该镇政府提起行政公益诉讼。

 

为及时总结试点经验，汇总提炼检察机关提起公益诉讼的特点和规律，指导各地办案，提升检察机关公益诉讼工作的力度和质量，今年1月4日，最高检发布5起公益诉讼指导性案例。

 

郑新俭表示，下一步，最高检将深化对检察机关提起公益诉讼的法律基础、职能定位、运行规律等基础理论问题的研究，及时提出修改完善民事诉讼法、行政诉讼法、检察院组织法等法律的立法建议，推动建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度。

 

公益诉讼的春天已经来临

 

口检察官心声

 

吴小红（江苏省常州市人民检察院民事行政检察处处长）：去年4月14日，当审判长宣布，支持检察机关全部诉讼请求，判令两被告消除危险，修复土壤并赔偿修复费用150万元时，我松了口气，这起全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案圆满落下帷幕。

 

回顾这起案件的办理过程，历历在目。许建惠、许玉仙未办理任何手续，租用废旧厂房，非法经营废树脂桶、废油桶清洗业务，非法排放和处置清洗后产生的废水、废渣，致使该区域土壤和地下水遭受严重破坏，现场污染一片，触目惊心。后来，许建惠、许玉仙因污染环境罪被依法追究刑事责任。虽然当事人受到了处理，但污染场地紧邻村庄，污染尚未消除，村民健康时刻受到威胁。当时在常州市民政局登记注册的三家环保类社会组织均不符合民事公益诉讼适格原告的法定要求，谁来起诉，成为最大的问题。

 

“检察机关在严惩犯罪的同时，还应该履行公益保护的职能。”我果断向院领导提出建议。无巧不成书，适逢全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作。检察长指令我们对此事件迅速立案。在接下来不到3个月的时间里，我带领民行检察官多次到污染现场踏勘，逐一走访当地村民和企业、相关专业技术人员以及市、区环保局、水利局、水文监测站、规划局、遥观镇政府以及本市的几家污水处理厂，补充完善了大量证据。一轮调查后，经反复推敲搜集到的证据，我发现，虽然评估报告对两被告经营四年排放的废水量作出评估，但对评估结论的细节论证不够充分，如果不找到相关依据，评估报告作为起诉的关键证据，其证明力将大打折扣。于是，我赶紧组织干警开展第二轮调查，走访了本市多家正规洗桶企业，调取它们的环境影响报告书，通过分析比对，核实被告洗桶产生的废水量至少500吨。

 

可是，紧跟而来的问题是，由于被告排污时间长，造成的地下水和周边环境污染已经无法完全修复，这部分环境损失应当如何主张？专案组的干警一起研究，反复研讨，并咨询了多位专家，最终认为可以参考环保部制定的《环境损害鉴定评估推荐方法》，采用虚拟治理成本法向被告主张环境修复费用。

 

2015年12月21日，该案正式起诉，迅速成为社会各界关注的焦点，这让我压力倍增。我带领办案组紧锣密鼓为庭审做充分准备。由于案件专业性较强，我们与环保局积极沟通，甄选了一名专家辅助人协助对案件涉及的污染损害、因果关系等问题进行技术把关。同时，委托评估机构制定修复方案，听取了当地镇政府及村民代表的意见，确保案件社会效果最大化。为保障案件庭审的顺利，我们对证据逐一进行归类梳理，制定举证提纲，并对预测的26个辩论点制定全面的回应方案，制作了98页的PPT播放稿，出庭预案改了十几遍。最终，法院当庭宣判支持公益诉讼人的全部诉求。

 

公益诉讼试点工作是适应当前中国现实国情的一项重大司法改革，相信伴随着试点工作的深入开展，现有的环境污染问题、食药安全问题以及行政执法不规范问题等都会得以改善，这项工作对社会综合治理的改进必将起到巨大的推动作用。风劲扬帆正当时，公益诉讼的春天已经来临。