中国社科院：老龄法律法规薄弱难助养老服务发展

我国人口老龄化的快速发展，与工业化、城镇化相伴随，与家庭小型化、少子化相叠加，老龄社会治理的复杂性、艰巨性越来越大，人民群众对法治的要求越来越高。

 

与此相应的是，我国老龄法律法规仍存在一些薄弱环节，比如除老年人权益保障法这部综合性法律外，相关专项法律或行政法规立法滞后；老龄工作的一些关键领域、重要环节的立法没有突破，一些老年人民生保障难题亟待破解

 

进入腊月之后，春节一天天临近，居住在北京市通州区的林先生喜忧参半。喜的是，自己和老伴趁着过年可以回老家休息一下，见见街坊邻居；忧的是，未来两个月，不能见自己的两个孙子了。

 

林先生的儿子是独生子女，大学毕业后一直在北京工作，前几年生了一对双胞胎。孩子的爷爷奶奶和姥爷姥姥退休后，商量轮流到北京照看两个孙辈，以减轻两个年轻人的压力。

 

忙碌之余，林先生也在考虑自己的养老问题：住在一起的话，儿子和儿媳妇将来要照顾4位老人，显然不现实；自己回老家住，不说儿子回家看自己不方便，就是自己的社区也无法满足养老需要。

 

有这样担忧的老人并不在少数。中国社科院人口与劳动经济研究所和社科文献出版社近日发布的2016年《中国人口与劳动问题报告》（人口与劳动绿皮书）显示，在一项针对5省市的抽样调查中，地级市养老设施覆盖率最低，更为值得关注的是，在所有被调查的地级市社区中，尚无老年餐桌服务。

 

2016年12月底，《国务院办公厅关于全面放开养老服务业市场提升养老服务质量的若干意见》公布，其中提出要推进居家社区养老服务全覆盖，提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务，提升居家养老服务覆盖率和服务水平。

 

独生子女四分之三“常回家看看”

 

林先生的家在河南一个地级市，工作一辈子之后迎来自己的退休生活：旅游、看书、遛弯儿。

 

但这种惬意的生活在2012年下半年被打破，他的儿子生了一对双胞胎，姥爷姥姥照顾不过来，他们两口子也赶到北京帮忙，8口人挤在一套近百平方米的房子里。

 

白天，小夫妻俩去上班，4位老人忙前忙后，一刻不得闲照顾两个孙辈；晚上，小夫妻俩回到家，吃完饭再替4位老人。

 

虽然忙碌无比，但老人们还是很高兴，因为在有孙辈之前，小夫妻俩一年难得回几趟家看他们，现在可是天天见，幸福溢于言表。

 

这种天天见面的幸福可不是每个老人都能享受到。

 

中国社科院人口与劳动经济研究所一项调查数据显示，在亲子分居独生子女家庭中，只有不到30%的孩子能够天天“回家看看”。

 

值得乐观的是，四分之三的独生子女能够“常回家看看”。调查数据显示，有77.64%的老人每月至少能够见到孩子一次。

 

这是由中国社科院人口与劳动经济研究所实施的“2015年城市第一代独生子女家庭状况调查”，是为了观察城市第一代独生子女的父母从社区、家庭得到的养老服务以及入住养老院意愿。

 

此次调查采用的是分层随机抽样方式，在重庆市、湖北省、山东省、甘肃省和黑龙江省5个省（市）展开，最终得到3093个有效样本。本文数据以调查得到的有效样本中60岁及以上被访老年人数据为基础，获得1565个样本。本次调查的老年人中，平均年龄为62.95岁。

 

调查数据显示，在独生子女家庭中，独生子女每天帮助父母做家务的比例约为18.68%，相对应，几乎每天帮子女做家务的父母比例超过40%。

 

调查报告的撰写者、中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员伍海霞认为，这说明，“日常为子女付出”在独生子女的父母群体中仍较为普遍，子女给予父母的养老家务支持水平较低。

 

伍海霞告诉《法制日报》记者，包括未婚独生子女在内，与老年父母同住的比例仅为40.7%，亲子普遍分居也降低了独生子女为父母提供日常家务等实际支持的可能。

 

伍海霞表示，随着老人年龄的增大，家务、日常照料等家庭养老支持的缺乏势必会影响独生子女父母的晚年生活。

 

老人选择居家养老是主流意愿

 

林先生退休之前，是当地一家事业单位的干部，养老金在当地算高的。林先生的夫人退休前是当地一家企业的领导，养老金也不算少。

 

林先生原本打算，退休后就住在家里，邻居都是熟人，互相也有个照应，实在不行，就请个保姆照顾老两口。

 

“我也想跟着儿子住，但儿媳妇也是独生子女，亲家肯定也想跟着女儿，我们都能理解。”林先生告诉记者，“万万没想到的是，儿子生了一对双胞胎，一下子打乱了我们的退休生活。”

 

林先生也知道，儿子回老家生活的可能性基本为零，但大家都生活在北京，同小区的房价已经涨到每平方米5万多元，在儿子家附近买房子生活的可能性也基本没有。

 

在林先生看来，唯一的可能性就是，等两个孙子长大后，他们回到老家，老两口的养老金足够生活，还能请保姆照顾。

 

调查数据也显示，在生活能够自理时，超过四分之三的老人更愿意独住，不到20%的父母希望与子女共同生活。“可见，生活能自理时，独自生活是绝大多数独生子女的父母期望的居住方式”。

 

在生活不能自理时，愿意入住养老院和与子女共同生活的老人比例增加，分别为38.66%和34.50%；独住但雇人照料的老人比例为9.33%。

 

伍海霞认为，根据数据分析可以看出，当老人生活不能自理时，有相当比例的人打算不再依靠子女养老。“基于子女少的现实，部分独生子女的父母更趋于通过社会养老服务的方式安度晚年”。

 

伍海霞根据数据分析，结合老人的健康状况、受教育程度、家庭经济状况看，受教育程度高、经济状况好的老人，越有可能入住养老院或独住雇人照料；受教育程度低、经济状况差的老人更有可能依赖子女养老。

 

此次调查还发现，夫妻都为独生子女的家庭，与父母住在同一社区、同一街道、同一区、同一市等距离父母家较近者约占64.15%。总体上，已婚独生子女与父母同住或住地离父母家较近已经成为独生子女家庭亲子居住安排的主要特征。

 

伍海霞认为，亲子共同生活固然能较好地满足老人在日常照料与情感慰籍上的需要，但子女工作、就业的需要，观念与生活方式的差异又不可避免地使部分独生子女婚后不与父母共同生活。

 

“鉴于此，除亲子同住、老人入住养老院外，子女住在父母家附近、父母居家养老、社区提供养老服务的方式，不失为城市老年人养老的理想方式。”伍海霞认为。

 

对此，中国政法大学教授李超告诉《法制日报》记者，关于居家养老，已经在修订后的老年人权益保障法第五条第二款中得以明确，即国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

 

社区设施服务难满足居家养老

 

在北京住久了，林先生有点不太适应老家的生活。

 

住在儿子这里，新小区，楼下就是各种健身器材，天气暖和的时候，三三两两的老年人聚在这里，一边健身，一边唠家常，很快就互相熟悉了。

 

想看书，有网络、有图书馆，还有老年活动中心的阅览室。

 

想吃东西，小区附近各种吃的都有，有些饭店不但干净，还有专门的老人就餐区。

 

这些，家里多是没有，老人们基本上就是聚在一起打打牌、下下棋、聊聊天，再不就是跳跳广场舞。

 

“十二五”以来，我国致力于发展社会养老服务体系，社会养老资源将成为老年人晚年生活的主要依赖，而社区所能提供的养老设施与服务又是社会养老资源的重要组成部分。

 

但根据调查，当前社区养老设施资源（硬件）和社区养老服务（软件）的提供不容乐观，尚难以满足老人的养老需要。

 

在抽样地区，绝大部分被访者住家周围有运动场地，所居住社区有老年活动室和图书室的比例相对较高，但有用于日间照料的托老所和老年大学的比例相对较低，分别为47.83%和50%。

 

伍海霞认为，随着老龄化的加剧，满足居家养老对社区养老服务的需求，在各级城市加强社区养老设施建设势在必行。

 

目前，社区提供的养老服务主要包括上门起居照料、介绍保姆或小时工、帮助购买生活用品、老年餐桌、上门看病或送药、老年人服务热线、法律援助以及组织文娱活动等，涵盖了日常生活照料、医疗服务和精神生活三个方面。

 

在被问及“再过几年您认为自己需要社区提供以下服务吗”时，数据统计发现，“非常需要”和“比较需要”项下，占比最高的是组织文娱活动（49.65%），其次是介绍保姆或小时工（41.81%），紧随其后的是上门起居照料（38.74%）、上门看病或送药（37.83%）。

 

调查显示，组织文娱活动较为普遍，半数以上社区提供上门起居照料等，介绍保姆或小时工、帮助购买生活用品、提供老年餐桌服务的社区所占比例相对较低，均低于50%。在抽样调查的地区，所有地级市目前尚无社区开展老年餐桌服务。

 

在伍海霞看来，从数据来看，老年人对社区养老设施和养老服务的需求将逐步扩大，为此应进一步针对所服务群体进行细化，为居家养老的独生子女父母提供养老服务。

 

伍海霞告诉《法制日报》记者，目前亟需的是，构筑由家庭、社会和国家共同承担养老责任的养老保障体系。

 

李超认为，解决社区养老设施和服务缺乏的途径，还是在于各地逐渐意识到人口老龄化带来的影响。在养老实践推动下，一些地方已经出台地方法规，关于政府责任、按标准配置社区养老设施等都在其中予以规定。

 

相关专项法律或行政法规滞后

 

林先生不知道的是，就在他接受《法制日报》记者采访之前，国家层面已经就他所担心的问题给出了解决方案。

 

2016年12月底，《国务院办公厅关于全面放开养老服务业市场提升养老服务质量的若干意见》公布，要“推进居家社区养老服务全覆盖”。

 

其中明确提出：“开展老年人养老需求评估，加快建设社区综合服务信息平台，对接供求信息，提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务，提升居家养老服务覆盖率和服务水平。依托社区服务中心（站）、社区日间照料中心、卫生服务中心等资源，为老年人提供健康、文化、体育、法律援助等服务。鼓励建设小型社区养老院，满足老年人就近养老需求，方便亲属照护探视。”

 

同在2016年12月，全国人大内务司法委员会、民政部、全国老龄办主办的“老年人权益保障法地方配套法规立法工作座谈会”召开。

 

座谈会上，全国人大内司委副主任委员秦光荣表示，我国人口老龄化的快速发展，与工业化、城镇化相伴随，与家庭小型化、少子化相叠加，老龄社会治理的复杂性、艰巨性越来越大，人民群众对法治的要求越来越高。

 

秦光荣认为，与此相应的是，我国老龄法律法规仍存在一些薄弱环节，比如除老年人权益保障法这部综合性法律外，相关专项法律或行政法规立法滞后；老龄工作的一些关键领域、重要环节的立法没有突破，一些老年人民生保障难题亟待破解。

 

对此，李超认为，以立法形式保障老年人权益，是社会文明进步和现代化发展的必然要求。从中国的现状看，我国有专门的老年人权益保护法，这奠定了老年人法律保护制度的基础，为未来老年人权益保护法律体系的不断完善起到了指导作用。

 

李超认为，随着社会经济的发展，如果没有将老年人群体的特殊需要单独考虑进来，没有单独规范老年人特殊需要的法律制度，不论怎样由其他法律进行补充或补救，都称不上完善的老年人保护法律制度。

 

李超向《法制日报》记者表示，现实最迫切的，而且很多国家正在推进的都是关于长期护理保险法以及长期护理服务法，当下中国可以调研，但国情所限，东西部、城市农村差异大，不适合在短时间内上升为国家法律，可以各省市先行试点。