员额制改革：一场动自己“奶酪”的硬仗

编者按：

2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《中央关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，一场庞大的、没有历史经验可循的系统性工程旋即在黄浦江畔开始。在这场考验智慧和毅力的改革中，上海法院用了近900天的努力取得了令人信服的阶段性成效，得到了中央、最高人民法院领导的高度肯定。

从本周起，本报将连续报道“上海司改方案”中备受关注的员额制改革、行政案件集中管辖改革以及执行信息化建设改革。这些改革见微知著地解读着司改“破冰之旅”的艰辛，也记录了上海法院法律人在面临“硬骨头”时的勇气和坚毅，它是一个鲜活的 “上海样本”，更是中国法治进程中一段珍贵的成长之路。

什么是员额制？最高人民法院发布的《中国法院的司法改革》白皮书这样表述：“建立法官员额制，就是要通过严格考核，选拔最优秀的法官进入员额，并为他们配备法官助理、书记员等审判辅助人员，确保法院85％的人力资源配置到办案一线。”

短短72字，实践它却需要极大的耐心和足够的智慧，因为这场员额制改革关系到每一个法院干警的切身利益，它是一场自我革命，一场动自己“奶酪”的硬仗。

史上最严格的选拔

2016年11月4日，陈佳莹像往常那样忙碌地为开庭做着准备，她是上海市黄浦区人民法院的一名助理审判员，2010年从华东政法大学宪法行政法研究生毕业，进入黄浦法院行政庭工作。

“我们很多人都没想到，多年以后会有一场像司法考试那样严格的考试在等着我们。”陈佳莹笑了笑，就在今年8月，她顺利通过了上海司法改革全面铺开后的第二批法官入额书面考试。

笔试通过了，还得继续参加法院组织的审委会面试。今年黄浦法院的法官员额竞争比较激烈，助审员员额只有4个，陈佳莹经过面试后，最终还是没有入选。

“优秀的前辈有很多，入选的那些法官个个都是我们法院的招牌人物啊！”陈佳莹对遴选结果心服口服，“而且我也需要多一点积累，黄浦法院的行政诉讼数量大、类型多，我还有很多要学。”

这是一位年轻法律人所选择的道路，一条适合自己且目标明确的道路，而这份淡然平静的心态，来自上海法院两年多来坚持不懈地努力。

2014年，中央正式批准上海司法改革五项改革试点任务，第一项便是“完善司法人员分类管理制度”。根据上海公布的方案，今后在法院中的工作人员将分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类，三者所占比例分别为33%、52%、15%。与此同时，与人员分类管理改革制度相配套的职业保障制度也在上海同步落实，根据《上海市法官、检察官工资制度改革试行办法》，上海法院建立了与法官单独职务序列配套的工资制度，将法官工资标准与法官等级挂钩，并在全国率先落实到位。

目标明确，道路却很艰辛。上海法院改革前法官人数占实有人数的占比是56%，改革后法官员额数要从“56%”减至“33%”，这就意味着全市将有700余名法官在本次改革中不能入额。怎么办？

摸着石头一点点过河

在经过大量演算、测算、分类、定位后，上海市高级人民法院首先提出了“优化结构”的人员分类理念，而不是外界舆论一直猜测的“领导和老法官当然入额，年轻法官就地卧倒”的模式。

然而，新问题又来了：那些老审判员和年轻助理审判员的考核方法怎么定？让他们在同一平台上竞争吗？那些已经调离办案岗位多年、实际办案能力不像一线审判员的老审判员怎么考核？

2015年1月11日至3月22日，上海对四家先行试点法院进行首批法官入额考核、考试工作。

“在这次考核考试中，审判员入额采取以‘业绩考核为主，能力考试为辅’的原则和‘双向选择、择优确认入额’的方法进行。”上海高院政治部副主任、司改办副主任张晓立介绍，“方法具体分为两种：其一，现在办案岗位工作的审判员，采用案件评查和民主测评方式等进行业绩考核，考核不合格者不予入额；其二，现在非办案岗位工作的审判员，本人选择入额的，应免去行政领导职务，并采用工作评查及民主测评方式进行业绩考核，对其中业绩考核合格但近五年办案不满一年的，还须参加审判能力考试，考试不合格也不能入额。”

至于助理审判员的入额方法，张晓立表示，上海坚持“业绩考核与能力考试相结合、择优遴选入额”的原则，通过报名、任职承诺、业绩、廉政考核、统一笔试、面试等，最终报上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会择优遴选。

记者在采访中了解到，上述“审判员采取考核入额、助审员采取考核加考试入额”的方法，是上海法院的首创。如今，这一可复制可推广经验已经被全国很多地方法院所借鉴。

3月21日至22日，上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会组织入额遴选，对四家先行试点法院的首批入额法官人选进行表决。3月26日，上海高院党组审议通过了先行试点法院，首批入额法官共计531名。

在这场“小试牛刀”的选拔中，一项项改革配套的创新制度让全国对上海法院司改的细致严谨刮目相看：《上海法院人员分类管理办法（试行）》《上海法院人员分类定岗工作实施方案》《上海法院法官入额考核（考试）工作实施办法（试行）》《上海法院法官助理分类定岗选任工作实施办法（试行）》……这些规定体现出的改革思路和相关做法，后来也成了“上海经验”并为全国政法机关以及兄弟法院学习借鉴。

5个月后，面向全市法官的入额选拔正式开始。根据“从严从紧、留有余地”的原则，全市法院首批入额法官2302人，占总编制数的25.6%，确保了高素质法官进入员额，而且留有余额补充新法官。入额法官平均年龄下降了3岁，硕士比例提高4%，平均从事司法工作18.1年。以往法官多、审判辅助人员少的“倒置”现象得到了扭转，实现了正比1∶1.5。

数字是司改成效的最好证明

“司法改革给审判一线的法官员额做了加法，而不是减法。”上海高院研究室主任、司改办副主任张新递给记者一组数据。根据今年7月25日最高人民法院数据集中管理平台公布的统计来看，今年上半年，全国法院新收各类案件1002.9万件，结案率为61.14%，上升4.21个百分点，其中上海法院结案率达81.39%，为全国各省（区、市）法院最高。

“其实，以往很多人口里所说的‘案多人少’中的‘人’，包括了在审判一线工作的法官和不在审判一线工作的法官。”张新解释。在司改前，法院里有一部分具备审判员、助理审判员资格的法官并没有在一线裁判案件，而是在审判业务部门以外的综合部门从事各类行政事务性工作。司改后，上海法院在法官员额配置上明确了“倾斜一线”的员额配置原则，将法官员额向刑事、民事、行政等审判部门倾斜，除审判业务部门外，综合部门不配备法官员额。

所以，目前上海法院的一线办案人员人数不减反增，85%的审判资源被配置到办案一线，审判一线的法官实际人数比改革前增加了3.2%，法官与审判辅助人员的比例从改革前倒置的1∶0.75变为改革后正比的1∶1.75，办案效率大幅提升。

为了检验司法体制改革的成效，提升司法公信力，今年10月27日，上海高院召开新闻发布会，正式对外发布《上海市高级人民法院司法公信力指数（试行）》。这个指数是全国首个“法院内部评估”的司法公信力指数，从法院的大数据信息系统直接提取，它包含了6项二级指标，即执法办案、人权保障、司法改革、司法公开、司法为民、司法廉洁六个方面。这六个方面又被细化成61项三级指标，比如审限内结案率、简易程序适用率、违法违纪数等。

“司法体制改革的目标，就是让未来的法官队伍更加专业化、职业化，同时，法院里工作的审判辅助人员、司法行政人员也必须专业化、职业化，未来法院的每一个岗位都需要有敬业精神的专业人士来担任。”上海高院副院长、司改办主任郭伟清表示。