法院人员分类背景下的社会服务购买模式研究

论文提要：

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化司法体制改革作出全面部署。作为第二批司法体制改革试点省区市的重庆，在认真总结前期试点经验的基础上，正积极稳妥、全面有序推开以完善司法责任制为核心，以完善司法人员分类管理制度为基础，以健全司法人员职业保障制度和建立区县法院、检察院人财物市级统一管理制度为保障的司法体制改革。对于重庆法院系统而言，将按照审判工作规律和岗位职责要求，划分人员为法官、审判辅助人员和司法行政人员，法官主体地位更加突出，队伍更加正规化、专业化、职业化。在此背景下，推进服务社会化成为法院必然面对的一个重大课题。

本文紧紧围绕司法人员分类管理从四个方面对法院推行购买社会服务进行探索思考。首先，简要叙述当前法院社会服务购买背景，指出购买社会服务对于加快推进法院队伍职业化、专业化建设的意见。其次，分析法院后勤服务社会化现状，剖析存在的问题及不足，为改善和提高购买社会服务水平提供一些实证研究。最后，结合司法人员分类管理的建设，参考借鉴已渐成熟的政府购买公共服务运行机制，力争探索一条符合法院自身特点的社会服务购买模式，为审判执行中心工作提供更加有力的服务保障。

主要创新观点：

向社会购买服务既成为政府机关运行发展大趋势，又是解决法院发展难题的有效举措。本文通过分析当下法院司法体制改革对社会服务的客观需求，结合审判规律，主要采取信息分析、对比分析、数据分析方式，研究购买社会服务的适用情形及实践操作，探索建立符合法院实际的社会服务购买模式，促进人员分类管理和资源结构性调整，缓解案多人少矛盾，提升司法服务水平。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》吹响了司法改革的号角，各级试点法院正积极稳妥推进以完善司法责任制为核心，以完善司法人员分类管理制度为基础，以健全司法人员职业保障制度和建立区县法院、检察院人财物市级统一管理制度为保障的司法体制改革。在此背景下，人民法院后勤保障长期以来多实行的自我管理和服务模式面临巨大变革。为贯彻落实党的十八届三中全会精神和人民法院《四五改革纲要》，切实有效地剥离审判辅助性事务，突出法官主体地位，提高审判执行质量和效率，探索一条符合法院自身特点的社会服务购买模式意义重大。

一、法院购买社会服务的背景

购买社会服务是法治社会的重要标志。政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式，最早起源于西方国家。大量实践表明，通过政府购买公共服务的方式，对政治、经济、社会等层面都有着深远的影响，也对建设生态型政府、服务型政府的建设有着深层次的意义 。一方面有利于优化政府职能，强化服务型政府的建设 ，将 “事无巨细全方位包办”的全能型政府转变为主要提供最核心、最优势公共服务的有限型政府；另一方面有利于降低政府的财政成本，节约公共财政支出，增加社会收益；再者，有利于提高公共服务效率，提升公共服务质量，同时有助于促进公共服务均等化，达到社会和谐与持续发展。随着政府职能的转变、社会公益事业发展的倒逼以及促进社会和谐的需要，向购买公共服务逐渐成为一种世界性的制度安排，已经成为法治社会的重要符号之一。

购买社会服务是机关运行的必然趋势。 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。同时，指出:推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。会议指出，创新方式，提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。此次会议释放出强烈的信号，那就是坚定不移地转变政府职能，进一步推进政府购买社会服务工作。早前，浙江省义乌市试点面向全国招聘电子商务、港务管理、物流规划等专业领域的聘用制公务员。这一试点在促进机关向社会购买服务方面具有很高的代表性，尤其是购买专业性技术服务方面有着重要意义。

购买社会服务是破解法院案多人少矛盾的有效举措。十八届三中全会报告提出，要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。十八届四中全会提出，“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。按照中央的决策部署，随着司法改革进入深水区和攻坚期，各种问题和困难摆在人民法院的面前，一方面司法改革浪潮深度冲击着传统的后勤保障模式，另一方面，办案数量增加，办案质效的提升，对服务和保障提出了更高要求，尤其是面对案多人少的突出矛盾，后勤服务保障更显不足。以C市N区法院为例，随着立案登记制度的深入实施，受经济下行影响，近年来，受理案件数量呈井喷式增长， 2014年受理各类案件5661件，2015年受理各类案件案件9296件，2016年受理案件将突破12000件，但与之相对比，退休和调离法院人员数量与新招录法官助理数量基本持平，一进一出，N区法院法官队伍数量总体上没有增长。面对案件激增态势和办案压力，N区举全院之力，深度挖掘后勤部门办案潜力，“周六保证不休息、周日休息不保障”强力推行办案攻坚行动，2015年实现结案率96 %以上，位列C市法院第三，基层法院第一。在当前法官员额制实施的背景下，应对与日俱增的司法需求，化解案多人少矛盾，单靠增加法官人数的方法已不可行，而通过加班加点、推行办案攻坚无限压榨法官办案潜能的举措也非长久之计。对此，实施社会服务购买，有效地剥离审判辅助性事务，让法官集中精力处理审判执行核心工作，推进法官正规化、专业化、职业化建设，成为应对呈几何形式增长的案件数量，破解法院案多人少困局的首选之策。

二、法院向社会购买服务的现状及存在问题分析

政府购买服务是一个循序渐进的改革过程，不是一个一蹴而就的过程。经过多年实践运用，我国少数地区政府购买服务取得较好效果，但还存在许多问题，比如社会各界的认识普遍不足，市场发育不完善等等。类属于政府购买公共服务之一的法院后勤服务社会化亦是如此，一方面解放思想、积极试行，一方面又在不断探索、逐步完善。据最高人民法院机关服务局调研报告：多年来，全国法院机关后勤服务部门积极探索总结后勤服务社会化改革的思路及经验，转变思想观念，调整管理模式，改革体制机制，高级人民法院和经济发达地区中级、基层法院逐步分类推行社会化保障，通过购买服务的方式引进社会专业机构和专业力量，有效地提高了服务保障的质量和效率，取得了一定经验和成效。从调研情况看，目前实行社会化服务的项目主要集中在物业和技术类（信息化、重要设施设备的运行与维护如电梯、门禁、安检等）服务项目，食堂、车辆等服务类项目除部分法院委托专业企业管理或实行劳务派遣外，多数法院采取自我服务保障的模式。从保障模式看，目前主要有项目整体外包、自管与托管相结合以及劳务派遣和承包租赁经营四种。笔者认为，主要问题和不足表现在以下几个方面：

（一）向社会购买服务的意识不够强。尽管党的十八大以来，中央对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。由于历史原因，改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式，但社会对政府购买服务的重要意义和实施方式认识仍然不充分，认为向社会购买服务还是一项新生事物，虽然在推动和发展，但由于并没有在全社会推广普及，社会认知度、认可度都不高，对社会组织还不信任。同时，部分领导干部和财务人员对政府购买服务的概念不清，认识不一致，习惯于自我管理服务的思维定式，对购买社会服务的作用存在疑虑，认为机关自己能做的，可能花钱少，若推进政府购买服务方式，可能成本要高一些，质量和效果还不尽如意。认为推行政府购买服务是改革公共服务提供机制的一项创新，需要涉及局部和全局的各种关系，因此存在求稳怕乱、等待观望的思想，在推进相关工作的过程中畏首畏尾、不敢大胆尝试。

（二）向社会购买服务的机制不够健全。实施政府采购处于探索式实施阶段，法院对规范实施采购社会服务起步较晚，导致后勤服务社会化制度和标准体系建设滞后，有许多不规范之处，没有形成一套具有较强操作性的体制机制。比如：基本公共服务、社会管理服务、技术性服务等购买内容不明确等；邀请招标、公开招标等购买方式不确定；后勤服务保障缺乏统一的监管制度和程序规范和质量标准；经费保障渠道及预算标准、管理职能等方面缺乏规范性权威性的政策指导；后勤服务人员参差不齐，编制性质不同，既有行政编制，也有事业编制；对社会服务提供单位的监管考评和退出机制不明确，缺乏监管惩罚措施；服务机构设置不规范，存在机构重叠，职能交叉现象，组织机构不统一，有的设在办公室，有的设立了司法行政装备处或者机关后勤服务中心等，内部也存在职责不清、定位不准问题，整体保障作用得不到充分发挥，无法形成各司其职、团结协作的工作态势，一定程度上增加了推进服务社会化的难度。

（三）向社会购买服务的范围不够广泛。长期以来，法院的后勤保障受“政事不分”行政思维的影响，偏重于机关的正常运转，在改革创新方面力度不够；认为与自我服务保障相比，向社会购买服务会增加机关成本，对市场提供的社会化服务质量心存疑虑；加之本位思想作祟，害怕损害干警相关利益，不敢或不愿过多推进向社会购买服务，同时，担心后勤服务社会化不利于安全保密，增加管理难度。基于以上种种原因，最终导致法院向社会购买服务的范围有限，主要分布在资产管理、基建维修、环境秩序、车辆服务、日常装备采购、办公自动化建设等硬件设备和设施领域。然而按照宪法规定，法院作为独立的审判机关，相对于其他国家机关而言，在自我服务和自身发展上具有自身特点的封闭性。实践中，执法办案除了硬件保障外，案件录入、卷宗整理、装订、归档；科技法庭相关使用服务，审判流程公开相关网络技术服务；文书送达、案卷移送、诉调对接、庭前调解等等与办案休戚相关、能直接减轻审判人员工作量的事务性服务的社会化程度不高。

（四）向社会购买服务的管理不够规范。2013年国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》确定了政府购买服务的基本原则、基本制度、基本方向；2014年财政部《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》明确了有关购买服务的预算问题，《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，将服务内容分为三类；随后，财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》规定了购买主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序以及监督管理等内容。总的来说，机关后期服务社会化改革政策法律出台较晚，部分后勤服务项目的市场准入受到一定限制，与后勤保障的社会化需求不相适应，社会化服务市场发育还不够成熟。相应地，法院规范购买社会服务基础薄弱，面向社会采购服务处于一种探索式实施阶段，管理不够规范。

（五）向社会购买服务的经费保障不够。受各地经济社会发展水平制约，法院办公办案经费决定了对社会服务的购买能力。现实中，有的法院因为社会化服务成本过高、经费本来就不充裕的前提下无法开展过多的后勤服务社会化运作，只能适用传统的自我保障模式。如笔者所在地的法院，每年中央和市级财政的下拨的办案经费，这些款项只能是专款专用于审判办案工作。地方同级财政按一定标准拨付人头经费。而法院的结算支出中，基本支出和项目支出与各项拨款相对持平，对于采购服务项目，有的则是临时向政府打报告争取划拨一些，总体上社会化服务经费保障有待加强。有的法院因无预算立项或经费标准过低而缩手缩脚，社会化改革进程举步维艰；有的法院为做好机关干警服务保障，疲于后勤经费的来源筹措，牵扯了大量的工作精力，甚至还存在着资金违规使用的风险。同时，随着各地最低工资标准、社会保险缴费基数等每年按一定比例递增，用工成本在逐年提高，服务范围不断扩大，服务设备设施也在不断更新换代，导致法院后勤服务保障经费不足的问题突出。

三、对法院向社会购买服务模式的思考

后勤保障社会化是适应社会主义市场经济体制的要求，是发展后勤经济，增强后勤保障能力，促进和搞好服务的需要；是机构改革转变职能，精兵简政的重要措施，是法院内部改革的必然要求。面对司法体制改革重任和严峻的执法办案形势，在法院人员分类管理背景下，推进后勤服务社会化，既要参考借鉴行政机关的有益经验，也要遵循法院审判工作规律，结合实际，探索符合自身发展需要的社会服务购买模式，切实提升工作效能，缓解“案多人少”压力，助推审执中心工作。

（一）加强组织领导，切实解放思想，提高购买服务意识。政府购买服务是行政管理体制改革的发展方向，今后政府不可能包揽全部社会管理和公共服务事项，必须推行多元化的公共产品供给模式，加快建设服务型政府。这同时也要求法院要思想敏锐，抓住契机，做到思想再解放，观念再更新，不断提高对购买社会服务重要意义的认识，明确购买服务的主体，正确对待利益格局的调整，不等不靠，把社会能够提供的服务尽可能交给社会力量来承担。要加强对十八届三中全会精神和国务院《指导意见》的学习，熟悉和掌握政府购买服务的政策措施和具体要求，提高执行政策的自觉性和工作水平。着重树立与时俱进的观念，打破原有的思维定势和旧体制、旧机制的影响，从因循守旧的思想中解放出来；树立强烈的机遇意识，从封闭狭隘的状态中解放出来。按照现代化治理的要求，树立与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元模式，提高社会组织的社会化。同时，建立购买服务的领导体制，一方面推进购买服务工作的开展，一方面借助领导小组平台革新传统观念。

（二）加强顶层设计，明确向社会购买服务的指导范围。积极适应市场经济的规律、特点和要求，由上级法院制定印发统一规定，在组织形式上求变求新，打破“小而全”、福利型、单位办社会等封闭式的自我服务格局，在物业管理、职工食堂管理、信息化管理、会务会议、文印、电梯维护、门禁、安保等服务项目上引入竞争机制，加大向社会购买服务力度，实现机关后勤服务由内部自我服务为主向主要由社会提供服务转变，自上而下制定推动购买服务的实施意见和操作性强的配套措施，力争形成上下结合的政策体系。同时，充分考虑各地发展差异和服务市场整体发展水平，坚持从实际出发，结合法院审判执行工作规律，实事求是，稳步推进。对于暂时不具备引入社会化服务的项目，可以待条件成熟时再考虑引入，对于不宜引入社会化服务的项目仍可坚持自我保障为主。对此，除按照采购制度办法依法依规进行货物类、工程类项目外，本文侧重研究向社会购买服务的人员类别，结合笔者所在法院实际操作情况，笔者认为可以将服务保障事项分为后勤保障和审判辅助两大类。对物管、安保、绿化、保洁、餐饮等纯粹的后勤保障事务全部实行社会化运行，通过公众资源交易平台，引入招标竞争机制，全面实现由内部自我服务为主向社会化服务为主转变。同时，引导社会企业适应法院保密性等特殊要求，推进向社会购买审判辅助类服务，从人员岗位上讲，包括档案管理员、文印员、书记员、信息技术员、驾驶员、扫描员、维修员以及聘用制法警等，可以成立财产保全中心、法律文书送达中心、扫描中心和文印中心，由劳务派遣人员在法官指导下承担审判辅助事务，最大限度解放法官。出台《劳务派遣人员管理办法》

（三）规范采购服务方式，加强人员考核管理。依照《采购法》公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式进行，根据机关后勤服务供给主体资质认证和市场准入准则，在政策指导、经费保障、工作机制等方面公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会力量，确保具备条件的社会力量平等参与竞争。采取政府采购招标定点、委托授权等方式选择市场主体，不断完善规范机制，引进社会企业进入后勤服务市场，允许社会企业利用其资金、技术、人才等优势与机关后勤形成合力，提升后勤服务保障的能力。具体实践中，法院可以直接与服务提供方签订外包合同，将部分后勤服务由外包公司提供，引进专业劳务公司对机关驾驶员、厨师、维修工、服务员、保安、保洁、维修、养护等实行劳务派遣。将报酬统一交由服务公司进行发放，社会企业是劳动合同的主体，员工的工资福利和各种社会保障均由企业承担，法院不与劳务人员发生劳务关系，解决了用工上的难题和劳务纠纷带来的麻烦。对于书记员、法警、信息技术员等与审判执行工作紧密相连的审判服务类人员，可以通过直接向社会发布聘用公告的方式实现向社会购买服务。为此，可以设立统一的后期服务管理中心，解决人员聘用、服务管理、人事劳资管理问题，从而消减法院与聘用人员之间的劳务纠纷，保证法院集中力量办案。同时，应加强管理考核，从工作职责、管理、工资福利待遇、考核、退工、用工关系的延续等方面明确规定，由后期服务管理中心统一派遣（聘用）、管理、考核、评价，建立目标考核激励机制，确保职责明晰、管理规范。

（四）加大法院购买社会服务的经费保障力度。当前，正处于司法体制改革关键期，法院对社会服务的需求不断增加，而经费保障的来源日见不足。在这种情况下，法院机关的经费来源直接影响向社会购买服务的力度。对此，一方面要积极争取财政拨款，在精打细算、勤俭节约、“少花钱多办事”、不断提高后勤资源的使用效益的基础上，根据发展需要适度增加后勤保障经费。另一方面要强化财政预算保障和宏观调控职能，确保机关购买社会服务得到充足的经费支持。合理界定后勤服务经费的列支标准和范围，明确列入机关行政经费预算，统筹把握预算经费的投向投量。进一步盘活存量资金，深挖法院内部潜力，使用好各类闲置、沉淀资金，处理好“用与留”“收与支”的矛盾，建立科学规范的人民法院经费管理长效机制。

实践证明，法院购买社会服务，是法院参与社会专业化分工和市场化对接的合作实践，有专业化的社会化服务保障，才能有效剥离审判辅助事务，让法院办案人员能集中精力专注于司法审判事业，最大限度释放法官执法办案潜能，促进人员分类更加科学、管理更加规范。