逆城镇化、被城镇化并存：人的城镇化如何破解民意密码

随着北京市出台《进一步推进户籍制度改革的实施意见》，全国31个省份户籍改革方案均已出齐。这些户改方案中，均明确取消农业户口，这标志着包含多重情感与内涵的农业户口，已正式退出历史舞台。取消农业户口，是否会影响农民权益？将对新型城镇化建设产生哪些影响？

 

农民权益不受影响

 

2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”

 

我国自1958年开始划分农业户口和非农业户口，由此带来权益、保障和待遇的不同。农业户口的权益主要是集体土地承包权、农村宅基地使用权和集体收益分配权，而非农业户口的权益主要是依附在户籍上的一些社会公共服务，包括教育、医疗、就业、保险、住房等方面。

 

专家分析，取消农业户口，并非农业户口全部统一转为非农业户口，只是统一登记为居民户口，为今后逐步打通城乡二元鸿沟，实现社保、教育、医疗等方面公共服务均等化打下基础。因此，农民实际权益并不会发生变化。

 

“农民和城镇居民的身份统一后，没有农业户口和非农业户口之分，只有地域区别。”武汉大学社会学教授周运清说，目前各地城乡居民基本医疗保险正在陆续并轨，未来全国居民有望享受平等的身份和待遇。

 

随着城镇化推进，不少地区城市教育、住房保障等公共服务，也已向农村进城务工人员及其子女开放。国家发改委公布的数据显示，2015年全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女1367.1万，入读公办学校比例达80%。除义务教育外，四川、重庆、浙江等地，已将外来务工人员纳入公共租赁住房保障体系。

 

城乡公共服务均等化加速

 

国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》中明确，除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件。以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

 

2015年，位于江汉平原的湖北襄阳市全面放开户口迁入限制。农村居民只要租住城镇居民合法的私有住房、有稳定就业，其本人及配偶、父亲、未成年子女均可在襄阳城区落户。同时明确，农民在市区落户，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权为前置条件。

 

赵迪是湖北襄阳市内一家机械企业销售经理。2015年6月襄阳市实施城区落户“零门槛”后，他得以将户口从河南老家迁入襄阳城区。“户口在农村时，孩子在襄阳上学非常不便，自己参加一些招投标查验身份证时，甚至被认为是冒充人员，现在这些问题都迎刃而解。”

 

半月谈记者在多地采访发现，中小城镇多数均已放开落户门槛，鼓励农村居民进城落户，以此提高户籍人口城镇化率。根据“十三五”规划，未来五年我国常住人口城镇化率需提高3.9个百分点，户籍人口城镇化率需提高5.1个百分点。今后，农业人口转移进城落户将会更加便利。

 

四川省阆中市新型城镇化综合试点办公室副主任董小伟，对当地农业户口和非农业户口做了详细的对比：与户口相关联的12项权益中，就业、养老保险、教育、基本公共卫生服务、公共文化服务等5项城乡基本无政策差别；土地权益、粮食直补、退耕还林、农村五保、扶贫等5项是农村户口独有；只有低保城市补助标准比农村每月高40元，公租房、廉租房为城市户口独有。

 

董小伟说：“近年来，附着在农业户口上的优惠政策持续不断出台，大大增加了农业户口的吸引力。部分农民愿意在城市工作生活，但不愿意迁户口，是算了一笔利益账后的理性选择。”

 

“逆城镇化”三大趋势

 

在城市户口与农村户口含金量“一降一升”之下，过去宁可花钱办“农转非”、吃“国家粮”的农村居民，现在进城落户意愿逐年走低。

 

湖北宜城市的一项抽样调查显示，当地70%农民有迁到城市居住的意愿，但不愿意迁入户口。安徽省霍邱县是推进新型城镇化的试点县之一。霍邱县公安局提供的数据显示，2015年，霍邱县农业户口迁入城关镇落户的仅有273人。目前，仍有农业户口人数150万人。

 

一些地方“逆城镇化”现象逐步出现。

 

——考上大学，但不迁户口。不少地方的农村学生考上大学后，不再把户口迁往城市。阆中市公安局提供的数据显示，2015年该市农村大学生考上大学后，将户口迁往就学地城市的只有21人，主要迁往北京、上海等大城市。阆中市公安局治安大队副大队长李玮介绍，目前农村大学生除非考上重点大学，有望落户大城市，一般都不会把户口从农村迁出。

 

——在城市购房、工作、生活，但不迁户口。不少中小城市落户已是零门槛，相当一部分常年生活在城市的农村户口人员，已经完全具备落户城市的条件，但仍把户口留在农村。

 

霍邱县于2015年9月出台政策，规定凡在县城规划区内首次购买144平方米以下新建商品房的，给予每平方米200元的购房补贴，农村户口居民可自愿选择办理户籍迁移。25岁的霍邱县临淮岗乡村民姚泽宝告诉半月谈记者，他在上海务工，回霍邱县城买房，是为了小孩将来在县城上小学方便。“我收入有限，不可能在上海落户，将来还是要回霍邱。但我不准备把户口迁到县城，留在农村政策更好。”

 

——不少拥有城市户口的人，想把户口迁回农村。李玮介绍，虽然目前政策禁止城市户口迁往农村，但几乎每天都有人打电话询问，怎样把城市户口转成农村户口。

 

霍邱县居民卞自胜说：“我原来是农村户口，1992年父母花了4000元钱，给我买了一个城镇户口，目的是让我进城上学，那时候农村户口上不了县城的学校。现在我后悔了，既没有承包地也没有宅基地。”

 

城镇化不能做“数字文章”

 

半月谈记者在多地调查发现，不少地方给户籍人口城镇化率制定了预期目标，为完成目标任务，有的地方做起了“数字文章”。

 

一些城市在取消农业与非农户口区别后，将民政划分的城镇区域内人口全部统计为城镇户籍人口，由此，大量城中村、城边村农民“被城镇化”。一些地区新型城镇化职能部门负责人表示，通过撤县设区，郊区大量农村人口全部统计为城镇户籍人口，如此才能保证城镇化率指标如期完成。

 

而在一些地方，征用土地成为完成人口城镇化率的手段。在西部某市，记者发现该市2016年的农民进城落户目标是5.6万人。当问到能否完成既定目标时，该市新型城镇化综合试点办公室负责人说：“肯定可以完成，我们这么大的城市，随便搞点征地就有几万人的规模。”

 

安徽省发改委发展规划处副处长李全军认为，户籍人口已经不能完全反映一个地方的真实城镇化率。在加快推进新型城镇化过程中，应尊重经济社会发展规律，避免出现强行推进城镇化的现象。

 

要真正推进人的城镇化，除了强化城市吸纳功能外，还要盘活农村土地资产，让农民和土地“解绑”。农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”近年来得到强化，但由于关键的体制障碍没有根本消除，农民资产的财产性价值无法实现，削弱了农民带资进城的能力，这也把农民和土地紧紧地“绑”在了一起。

 

十八届三中全会以后，中央逐步开始明确推进农村土地改革“三权分置”：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。今年10月30日，中央还印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步健全农村土地产权制度。

 

一些地方积极探索盘活农村土地产权，让农民带资进城。重庆市利用城乡建设用地增减挂钩机制，推行了“地票”制度，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以“地票”方式在市场上公开交易。湖北省宜城市则在不断探索农村宅基地退出机制，在前期确权及确定正常使用面积的前提下，本着农民自愿原则，对农民多占的面积实施退出有偿奖励办法，一年来已有上百户自愿退出。（采写记者：秦交锋、徐海涛、许茹、李劲峰）