监察委员会要不要行使腐败犯罪侦查权----和马怀德教授商榷

监察委员会要不要行使腐败犯罪侦查权

            ----和马怀德教授商榷

吴建雄 

近日，《新京报》刊载了马怀德教授关于“国家监察委员会呼之欲出”讲座中关于监察体制改革的思考和阐释，其中提到了一个重要观点，即监察委不能有侦查、批捕、公诉等检察机关的权力，强调侦查是检察机关的固有职能。这个观点很快得到广泛传播并为诸多媒体认同。笔者认为，这个观点涉及到侦查权、检察权、司法权、监督执法权等基本理论问题，也涉及到监察体制改革试点的权力配置问题，有必要从理论上加以厘清。

一、什么是侦查权

侦查权是由特定主体和特定方式实施的一种特殊调查权，是依法揭露和查证犯罪的国家权力。我国法律规定，公安（安全）机关和检察机关依法享有侦查权。侦查权具有主动出击、查清事实、探明真相、获取证据等基本特性，并具有限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通讯自由等刑事诉讼法规定的强制性调查措施。只有当有证据证明被调查人有可能触犯刑律时，才可能被立案侦查。也就是说，在反腐败斗争中，只要有证据证明被调查人的腐败行为有可能构成犯罪，就要立案侦查， 这是惩治腐败最具威慑力的权力。职务犯罪侦查权又称职务犯罪监督权，是监督国家机关及其工作人员勤政廉政的法律手段和措施。从性质上说，它是反腐败中的执法调查权而不是反腐败中的司法权。

二、什么是司法权

司法权简而言之就是适用法律的权力。司法作为定纷止争、化解社会矛盾冲突的终极机制，是维护社会公平正义的最后一道防线。司法权是具有被动性、强制性、终局性等特征。司法权在社会活动和行政活动领域，是评价和处置公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间，公民、法人与国家行政机关之间矛盾冲突的国家权力；在刑事诉讼领域是评价和处置公民和法人是否构成犯罪、如何定罪量刑的国家权力。在我国，司法权由人民法院和人民检察院分享，两权在司法职能中处于同等重要的地位和作用。审判权是国家审判机关依法审理和裁判诉讼案件的权力，检察权是国家检察机关依法追诉犯罪，保障人权，并对诉讼活动实行法律监督的权力。在反腐败斗争中，严格意义上的司法权是检察机关依法审查涉嫌腐败被告人是否构成犯罪、并依法提起公诉或不起诉的权力；审判机关依法审理涉嫌腐败犯罪的被告人是否构成犯罪、实现罪刑法定、罪刑相适应的权力。司法反腐是反腐败斗争的最后防线和政治领域公平正义的法治保障。

三、什么是检察权

从国际视野看，检察权是伴随着侦查权和审判权的运行而产生的。其价值在于，一方面制约侦查权，防止侦查权的失控；一方面制约审判权，防止审判权的滥用；因此，检察权的天然秉性是维护司法公正。既保障准确打击犯罪，又防止无罪的人受到刑事追究。我国检察权作为司法权的另一个重心，是打击犯罪，保障人权的制度设计，它是通过参与诉讼和监督诉讼来实现的。我国宪法规定，检察机关是法律监督机关，这就决定了我国检察机关与审判机关具有同等法律地位，不仅具有与各国检察制度相同的在参与诉讼中对侦查、审判活动的程序性制约，而且对整个诉讼活动包括对法院的终局性审判、刑法的执行等进行监督。这是中国检察制度和司法制度的重要特色。而职务犯罪侦查权作为检察权派生的权力，其价值功能主要体现在惩治腐败，建设廉洁政治上。因而职务犯罪侦查权并不具有检察权的本质属性。相反，侦查权的配置与检察权设置的初衷存在紧张关系，因为侦查起诉同体不符合刑事诉讼的现代法治精神，有悖于侦、诉、审相互制约的宪法原则。侦查权的转隶有利于突出检察权的司法属性，增强司法反腐的公信力。

四、什么是监督执法权

王岐山同志在北京、山西、浙江就国家监察体制改革试点工作调研时指出，监察委员会是监督执法机关。这就明确了国家监察机构的监督性质和执法性质。监督执法权包括查处腐败违法行为的调查权和非刑事处罚权，查处腐败犯罪的刑事侦查权。监督执法权与检察权和审判权相互制衡，监督执法权对检察、审判活动是否廉洁公正实施监督。检察权通过对监察移送的案件进行审查，决定起诉和不起诉进行法律监督；审判权通过受理不服监察处罚决定的申诉案件，进行审判监督，从而确保人民群众从查办的每一起腐败案件中感受到公平正义。

建国以来，我国虽然没有国家层面的监督机构，但监督执法权是客观存在的。在行政监察职能对行政机关公职人员实施依规监督的同时，检察机关的职务犯罪侦查、预防部门，实际行使着监督执法的国家权力。因而在老百姓眼中，检察机关是反腐败的专门机关。而事实上，检察机关反贪、反渎和预防部门，是依法反腐的专门力量，为党和国家反腐倡廉建设作出了不可磨灭的贡献。随着检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量的转隶，职务犯罪侦查权将归属监察委员会，成为监督执法权的基本权能之一。

赋予监察委员会对腐败违法行为的调查权、处分权，对腐败犯罪的侦查权，这与腐败从违法到犯罪的关联性特征高度契合，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式，增强了腐败预防的前置性和有效性。特别是查办腐败犯罪案件监视居住等侦查措施的运用，适应了腐败犯罪隐蔽性、高智能的调查取证需求，同时，为取消社会反映强烈的“双规”措施创造了条件。由监察委员会侦查，检察机关审查起诉，从根本上改变了刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端，体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理及其以权制权的控权法则，增强了法治反腐的公信力。

通过改革监察体制，建立集中统一的国家反腐败专责机构，地方和部门的同体监督转化为国家层面的异体监督，不仅可增强对权力制约的刚性，而且能极大地提高反腐败抗干扰能力；行政监察权和检察侦查权转化为国家监督权，可突破行政与检察的部门壁垒，实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一，增强反腐败整体合力；克服侦诉同体的机制掣肘，激活被压抑的监察、侦查权能，可催生行政违法监督和腐败犯罪查处的内在动力，同时，要强化对监察委员会自身的监督制约，实现查办案件的程序化、规范化、法治化。

（本文作者系国家社科基金重大项目《健全国家反腐败领导体制机制研究》首席专家，中国反腐败司法研究中心主任，湘潭大学教授博士生导师）