浅议地方人大对司法体制改革工作的监督

【摘要】：司法体制改革的目标是维护司法公正和确保司法机关独立行使职权。加强人大对司法的监督作用，既是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，也是促进司法公正、建设社会主义法治体系的必然要求。地方人大及其常委会作为权力机关和监督机关，应当积极开展司法体制改革监督工作，为司法体制改革提供法律补给和意见建议，并为改革的顺利推进营造良好的外部环境。当前，地方人大监督司法体制改革工作存在着认识误区、力度不足以及保障措施不足等问题。地方人大应当把握监督的方向和目标、增加监督途径、改进监督方式、强化监督保障，以确保司法体制改革能在合法的框架内依法有序进行。

 

【关键词】：司法体制改革；地方人大；监督；保障措施

 

一、地方人大监督司法体制改革工作的必要性

 

《改革纲要》明确指出：深化司法改革应当坚持以宪法法律为依据，实现重大改革于法有据。同时，改革成果仍要符合宪法的要求，据此，宪法赋予县级人大对地方司法机关的人事任免权和监督权不会发生变化。

 

（一）制度设计的必然性。人民代表大会制度是我国的政体，是国家的根本政治制度。各级国家行政机关、审判机关和检察机关即“一府两院”由相应的各级人大产生，对其负责并受其监督。无论司法体制如何改革，根本政治制度不变，权力来源和权力结构不发生变化，那么各级人大产生审判机关、监督审判机关的使命就容不得变化，这是制度设计上的必然性。

 

（二）法理上的正当性。基层人大人事任免权及司法监督权的法律渊源系《宪法》、《中华人民共和国人民法院组织法》以及《中华人民共和国法官法》等法律。从法律位阶上来讲，宪法为法律之法律，其他两部为法律，而目前发布的改革纲要系纲领性文件，后者的法律位阶要远低于前三部法律，所以在没有对宪法作出修改前或者新的司法解释出现前，人大的人事任免权、司法监督权必须进一步行使，这是宪法和法律赋予的权力。

 

（三）司法体制改革的路径要求。《改革纲要》中提出“推动省级以下地方法官、检察官由省级提名、管理并按法定程序任免的机制”，明确了省级以下地方法官、检察官的任免程序仍应遵守宪法、法律的规定。

 

（四）司法现状的客观需要。司法机关从中央到地方四级分层设置的现状，决定了单纯依靠司法机关系统内部自上而下的层级监督或法律监督，具有非闭合性以及监督链条过长等不足之处，并不能完全杜绝司法不公、不严等司法弊端，这一客观现实也需要县级人大积极行使司法监督权。

 

二、地方人大监督司法改革工作要抓住四个重点

 

（一）监督人事任免。建立符合职业特点的司法人员管理制度，是此次司法体制改革试点工作中必须牵住的“牛鼻子”。人大在监督工作中，应当紧紧围绕建设高素质司法队伍，积极参与法官、检察官遴选和惩戒委员会的工作。一方面，要加强对“两院”提请拟任免人员的监督；另一方面要加强对“两院”己任命人员的监督。

 

（二）监督司法责任制。此次中央和本市都将司法责任制作为司法体制改革试点工作的重点。为此，人大要加强监督司法责任制的落实情况，并积极探索与司法责任制相匹配的各种监督方式。一方面，对于听取和审议专项工作报告、执法检查、旁听庭审等常用监督形式，应常做常新，做深做实，防止走过场。另一方面，对于质询、特定问题调查、提出和审议决定撤职案等专项监督手段，要善于适时运用，提升人大监督权威。

 

（三）监督司法公开和司法公正。十八大报告对司法公开、司法公正和司法公信力建设等提出了明确要求。公开是公正的保证，公正是公信的基石。“阳光是最好的防腐剂”。要监督“两院”做到以公开为原则、不公开为例外，全面及时公开司法信息，增强司法透明度，让司法权力在阳光下运行。维护社会公平正义是司法工作的生命线。人大应当将公正司法作为监督“两院”的重中之重，通过监督切实让人民群众在每个司法案件中都能感受到公平正义“，使司法的公信力在每道司法程序中得以体现，从而真正实现深化司法体制改革的目标。

 

（四）监督规范性司法文件。十八届三中全会指出，要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。司法实践中，地方”两院“经常单独或者联合制定指导办案的规范性文件，这在地方司法实务中起着定的规范和指导作用。但是，若与法律法规相悖，势必将造成不良后果。特别是此次司法改革中提出，要强化审判委员会和检察委员会总结司法经验、实施类案指导等职能，”两院“势必会更加重视制定规范性文件工作。地方人大及其常委会负有在本行政区域内保障宪法、法律和行政法规执行的职责，确有必要对”两院“规范性司法文件进行监督。

 

三、当前地方人大监督司法体制改革工作存在的主要问题

 

（一） 对监督司法体制改革存在认识误区。在本轮司法体制改革过程中，中央通过成立中央全面深化改革领导小组，并下设中央司法体制改革领导小组专门负责司法改革事项，在实际执行中，最高法、最高检等司法机关是司法改革的主要推动主体。这种现象造成部分地方人大对参与司法改革工作存在以下认识误区: 第一，认为人大监督司法体制改革就是”干预“改革。部分地方人大代表认为，本轮司法改革是中央领导下的法检两家自主推进的改革，改革的任务之一就是”去地方化“。因此，在司法改革推进过程中，地方人大及其常委会应当保持克制和谦抑，充分尊重法检两家开展的改革试点工作，而不应过多干预。第二，认为人大监督司法体制改革应当主要起保障作用。部分人大代表认为，司法体制改革的实质就是要破除实践中存在的司法地方化和司法腐败等现象，因此，改革就意味着对原有体制的突破，在此过程中，地方人大的主要职能在于为司法体制改革创造有利的外部环境，呼吁解决司法体制改革过程中存在的困难，而不是对司法改革提出监督意见。第三，认为人大没有能力监督司法体制改革工作。部分人大代表认为，司法体制改革是一项非常专业的系统工程，而地方各级人大代表及人大工作人员大多不具有法律专业知识和执法办案工作经验，因此，即便人大积极参与司法体制改革监督，在很大程度上也只能是在宏观层面提出建议，而无法对司法体制改革涉及的具体问题进行监督，监督的成效也难以保障。

 

（二） 监督司法体制改革的力度不足。 目前，尽管各地方人大均参加了当地的司法体制改革工作，但在参与方式上还存在较为单一的问题，具体表现为: 第一，地方人大参与司法体制改革的形式过于单一。虽然《监督法》赋予地方人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式，但实践中，地方人大监督司法机关的主要形式为专题审议司法机关的年度工作报告及专项工作报告。囿于单次监督时间短、监督事项专业性较强以及”一听二看“式的监督形式等限制。第二，地方人大参与司法体制改革的监督方式具有”滞后性“。司法体制改革是一项牵一发而动全身的工作，司法体制改革制度设计是否科学、过程推进是否合理直接关系到司法体制改革成效。目前，地方人大参与司法体制改革的主要方式为”事后监督“，即对司法体制改革的阶段性情况进行监督检查，而对于司法改革的制度设计和过程推进等事前和中间环节介入不足，而如果等到司法改革进行到一定阶段或者出现某些问题才介入监督，不仅会加大监督成本，而且浪费了司法资源，影响了司法改革后续工作的推进。

 

（三） 监督司法体制改革的保障不足。对于”两院“主导推进的司法体制改革，人大应当围绕哪些内容进行监督、采取什么方法进行监督，监督应达到什么标准，以及如果监督不作为或监督不力将承担何种责任等，法律无具体规定，各地的做法也不尽相同，致使人大对司法体制改革的监督始终处于摸着石头过河的阶段，监督工作保障措施存在不足。

 

四、积极探索加强和规范人大监督司法改革工作的新思路、新举措

 

（一）切实把握新形势下人大监督司法工作的目标和方向。随着司法体制改革和政治体制改革的逐步深入推进，人大与司法机关的关系正悄然发生变化，人大监督司法工作将与时俱进地呈现出新的阶段性特征，因此，人大必须在观念上、全局上把握好监督司法工作的阶段性特征和价值目标。在当前深化司法体制改革的新形势下，人大监督司法工作应当紧密配合深化司法体制改革的步伐，围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度这一目标，遵循司法活动的客观规律，坚持在确保依法独立公正行使审判权和检察权的前提下，加强和规范对司法活动的监督，更加注重推动司法制度的完善，更加注重规范司法行为，更加注重提高司法人员素质。要紧紧抓住保障司法职能正常发挥和司法职权正确行使这个重点，着重关注制约和影响司法公正的重点问题、关键问题、倾向性问题和群众反映强烈、社会普遍关注的司法领域的重大问题，着重研究司法行为和办案活动背后的司法制度、司法政策和工作机制是否公平合理，司法人员的品行道德和能力素质是否合格胜任。围绕告状难、执行难、申诉难、超期羁押、刑讯逼供、案件审理不透明、对受害人司法救助难、渎职侵权案件查处难度大、减刑假释不规范、司法机关内部纠错机制发挥不充分、部分司法人员徇私舞弊、枉法裁判等司法领域一些带有共性、普遍性和倾向性的问题开展监督，推动解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍问题，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

 

（二）进一步将监督法规定的监督方式用实用好。加强和规范人大监督司法工作，要综合运用好监督法规定的监督方式，根据不同类型的监督议题，研究采用不同的监督方式，把工作监督与法律监督结合起来，把专项监督与综合监督结合起来，把初次监督与跟踪监督结合起来，把实体性监督和程序性监督结合起来，把监督人与监督事结合起来，把监督权和重大事项决定权结合起来，把人大监督与检察机关的法律监督、司法机关的内部监督以及社会舆论监督结合起来，以求取得最佳效果。

 

一是继续综合运用并完善好听取和审议专项工作报告、执法检查和专题调研三种监督方式。要在选题上下工夫，重点围绕关系司法制度运行、司法体制改革，事关群众切身利益、影响社会和谐稳定和社会普遍关注的重大司法问题进行选题，提出解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍问题的对策和建议，积极回应社会关切。要在跟踪监督上下工夫，将常委会组成人员的审议意见逐项细化，督促司法机关逐项对照落实整改措施。

 

二是让询问和质询常态化、制度化。一方面可以针对司法工作某方面的突出问题组织开展专题询问，增强专题询问的针对性和实效性，使专题询问成为人大监督司法工作的常态。另一方面应当积极探索完善质询程序，细化相关规定，取消不合理的限制性规定，降低代表提出质询的门槛，规范质询案的提交期限、受质询机关的答复时限，以及最终的处理程序等，唤醒沉睡多年的质询权。

 

（三）积极探索人大监督司法的新方式、新措施。人大常委会要创新监督思维，探索适应新形势下的监督方式和措施。

 

一是引入工作评议和满意度测评制度。人大常委会听取和审议司法机关专项工作报告时，可以对专项工作适当采取评议或满意度测评，通过量化且刚性化的监督方式，增强司法机关整改工作的紧迫感和责任感，推动司法活动突出问题的解决。

 

二是建立对司法机关的日常监督机制。知情权是行使监督权的基础和前提，要提高人大监督司法工作的针对性和实效性，就必须了解掌握司法机关工作的具体情况，建立司法机关定期向人大常委会及专委会通报重要司法工作事项的常态化制度，建立司法机关重要会议和组织重大活动人大派员出席制度，通过建立经常性工作联系机制，解决人大常委会与司法机关之间信息不对称的问题。

 

三是探索建立省级人大常委会监督司法权授权或委托司法机关所在地人大常委会实施的制度。推行司法机关省级统管不可避免地对现有的人民代表大会制度提出新的课题，如果将来国家通过修改宪法和法律明确法官、检察官实行省一级”统一提名、统一任免“制度，地方”两院“不再由地方同级人大选举产生，考虑到省级所辖行政区域广、人口众多的实际，有必要探索建立监督权力授权或委托机制，将省级人大常委会监督权力授权或委托给司法机关所在地人大常委会行使，避免司法权力失控。实行权力授权或委托还应当就受托单位享有监督权力的范围、监督的程序、监督的方式方法、责任追究的主体和程序等重大事项作出明确规定。

 

（四）加强对法官、检察官的监督。建立符合职业特点的司法人员分类管理制度，是此轮司法体制改革试点工作中的”牛鼻子“，人大要将司法队伍建设情况作为经常性监督内容，每年定期听取法院、检察院关于人事任免和干部队伍建设情况的汇报，积极参与法官、检察官遴选和惩戒委员会的工作，加强对法官、检察官的监督。

 

一是加强对法官、检察官的任前监督。一方面人大有关委员会应当派员参与法官、检察官遴选委员会，把握好法官、检察官的提名资格和条件，另一方面各级人大常委会应当加强对拟任命法官、检察官的任前考察，将拟任命司法人员的有关情况向社会公示，听取社会公众的意见，对不符合法定条件的拟任人选坚决不予任命，将不合格人员拒之于司法队伍之外。

 

二是对法官、检察官开展履职评议工作。可以考虑在人大建立法官、检察官的履职档案记录制度，由法院、检察院将对法官、检察官的考评考核情况每年报人大常委会备案，每年由常委会定期随机抽取一定比例的法官、检察官听取其履职情况报告。

 

三是建立人大参与法官、检察官的惩戒制度。要进一步规范惩戒事由、明确惩戒程序、完善惩戒措施等，建立惩戒制度与人大监督制度的互动衔接机制。

 

四是准确运用撤职和罢免权。撤职和罢免权是宪法与法律赋予人大及其常委会的重要监督权力，发现司法人员严重违法违纪的，人大要依法启动撤职、罢免程序。