共享经济竞争行为的行政法调控

【摘要】互联网租车市场是一种新形态的共享经济形态，是信息化时代的产物。我国现行立法在规制这一新经济行为方面还处于缺位状态。为了平衡各方主体的利益和维护出行市场安全、高效、稳定的需要，我国应当构成综合性的行政法规制体系。

 

【关键词】共享经济，互联网租车市场，行政法规制

 

互联网租车市场在最近引发了近乎白热化的争论，各种观点可谓铺天盖地，莫衷一是。有观点认为，这是一个市场准入问题；也有观点认为是一个经济竞争问题。从对立双方的观点来看，从事运营的私家车车主认为，滴滴快车并非非法运营，而是挂靠了合法公司取得了运营资格；而出租车车主则认为，无论是快车还是专车与传统出租车不一样，没有市场准入资格。[1]学者们倾向于从不同学理来解析。有观点认为，专车服务属于新兴城市用车O2O市场，专车服务解决的是人对于车的诉求，满足的是快速安全到达目的地的需求。[2]亦有观点认为，出行市场在当前面临的最大问题是补贴带来的诟病。禁止专车、快车解决不了出行难问题，不禁止又有伤出租车市场。[3]本文认为，目前的争论之所以各执一词，最为根本的原因是没有理清互联网租车市场的性质，也就无法提出解决问题的根本性对策。

 

一、互联网租车市场属于新类型的共享经济

 

“共享经济（Sharing economy），也称分享经济，是指能让商品、服务、数据（资源）及（人的）才能等具有共享渠道的经济社会体系。”[4]国内外出现的一大批共享公司就是此种共享经济的外在表现。比如，国内的有滴滴打车、易到用车、一号快车、神州“专车”等，而在美国类似的共享专车公司有Lyft，B1aBlaCar，Uber，Zipcar，Car2G等等。

 

作为共享经济的市场主体，共享公司有着突出的特点：（1）把自己的商品或服务以短期出租的方式提供给客户；（2）以P2P平台为供需双方提供交易中介服务；（3）整合线下的闲散物品或服务者，以较低的价格向客户便捷地提供产品或服务。目前，共享经济不仅出现在专车、快车等汽车服务市场，而且在旅游住宿、物流、交通与闲置用品等方面也出现了诸多形式的共享。以汽车出租服务为例，与传统出租车不同的是，“专车”服务通过四方协议整合闲置私家车信息提供出行便利服务，以实现消费上的协同。这种协同模式减少了浪费，同时也产生了利润。可见，共享经济只有在信息流通渠道非常便利、廉价，且同时某类资源出现社会配置严重过剩的环境下才可能实现。与此同时，“共享所有权、商品使用权或服务的供需双方与平台之间形成更复杂的经济关系和依赖关系。”[5]以我国的“专车”服务为例，其四方协议的组合模式为：（1）“专车”服务中介愿意为私家车车主提供廉价信息；（2）“专车”服务中介将某些有服务意愿的私家车挂靠汽车租赁公司以满足经营车辆的身份；（3）劳务派遣公司聘用车主；（4）挂靠的私家车车主从“专车”服务中介获取客户需求信息并提供服务。在这一“弯弯绕”的协同关系中，“专车”服务中介、私家车主、汽车租赁公司、劳务派遣公司、以及乘车人等五方主体达成了一个复杂的合同关系。在这个合同关系中核心主体是“专车”服务中介，其必须有能力整合剩余四方的服务与消费意愿，并可能从中获得利润。

 

共享经济与传统经济比较，最大的优势是降低了服务费用，提高了服务效率，节约了社会资源。从而对于整个社会而言是有利的。不过，由于共享经济内部关系过于复杂，缺乏明确的责任主体，从而也导致了诸多弊端。这体现在：其一，服务提供者具有很强的个体性，很难对外承担服务瑕疵风险。正如出租车司机所质疑的那样，一旦出现车祸，私家车车主很难承担起严重事故的责任。其二，共享经济之各方主体关系过于复杂，法律关系不够明确，滋生了大量的监管空白地带。比如在四方协议中，各方之间的权利义务划分并不十分明确，显然增加了消费者维权和执法机关执法的成本。其三，共享经济主要基于快速信息服务，需要消费者理性判断，并承担判断失误的成本。比如，滴滴打车软件刚刚开通时，就存在一些司机唯利是图、随意拒载的毁约现象。其四，共享经济对各方参与主体私人信息提出了更高透明度意义上的要求，容易造成个人隐私与信息泄露问题。其五，共享公司与合作主体之间的关系脆弱，不利于其中弱势方的长远发展。比如“专车”服务中介并不与私家车主形成劳动关系，无需承担劳动保障方面的成本。而私家车主只能“挣快钱”，吃“青春饭”、“机会饭”。

 

二、互联网租车市场挑战法律监管体制

 

人类社会之所以能够长期存在并不断向高级形态发展，一个重要的因素就是人和人之间存在着诸多规则，比如，道德规范、宗教教义与法律规范等等。经验证明，法律规范虽然成本较高，效率较低，但是其能够起到规制人们行为的功能。换而言之，当前人类的绝大多数行为均是受法律规制的结果。当然，法律规制不是自动实现的，而是在执法机关的监督之下强制性地实现的。换而言之，执法机关监管行为的客观存在给行为主体预设了行为成本，进而促进行为主体的自觉。

 

因而，互联网租车市场之共享经济类型的出现在相当大的程度上挑战了法律监管体系。这主要体现在如下几个方面：

 

（一）互联网租车市场形式多样且多变，法律无法及时跟进

 

从我国滴滴打车软件的发展来看，一开始，主要适用于出租车司机。出租车司机不仅降低了空载率，而且获得了滴滴打车软件公司的补贴，收益飙升，可谓一箭双雕，幸福感倍增。然而，这种光景由于打车软件公司之间的激烈竞争而很快一去不复返。不仅打车软件公司削减或取消了补贴，而且打车软件公司之间的竞争促成了新的行为模式。比如“专车”、“快车”服务，因吸收私家车进入同一服务市场，抢走了出租车司机的部分奶酪。于是昔日的战友变成了竞争对手，出租车司机很快对打车软件公司口诛笔伐。面对如此快速变脸的市场，法律因其滞后性根本无法适时予以规范。

 

（二）互联网租车市场促使市场主体不断突破法律规定性，给各执法机关带来了监管难题

 

法律规范的根本性作用在于约束人们的行为，以建立行为的可预期性。因此法律规范一经确立就不能随意变更或终止。然而，互联网租车市场这种共享经济类型之间竞争激烈，促使市场主体寻找新的商机，进而导致市场行为变化多端。比如，当私家车刚开始进入互联网租车市场时遭遇了非法身份问题的质疑和监管处罚。为应对这一问题，各专车平台很快就与汽车租赁公司签订协议，通过复杂的四方协议“绕过”了这一法律门槛。再比如，各地交通执法机关打击网络约车平台和私家车主经营行为时，滴滴快车、优步等互联网“专车”中介公开承诺全额报销罚款，或是予以高额奖励以鼓励专车司机继续运营。此外，由于互联网“专车”中介缺乏对平台下运营车辆的有效监管，绕路问题、私家车主收入纳税问题等均无法解决。在法律未修订的前提下，市场主体这种打法律“擦边球”的行为既削弱了法律规范的规制功能，又撑大了执法机关的监管黑洞空间。

 

（三）互联网租车市场促成利益集团的游说行动，可能损害弱势群体的利益

 

一个显而易见的特点是，在互联网租车市场中网络约车平台的背后都是资金雄厚的金主，且很多此类公司获得了市场融资。这正在支撑他们进一步寻求法律上的生存空间。诚然，这些公司之所以愿意投入巨额资金以“烧钱”的方式来赢得市场份额，最为直接的目的就是获得利润。表面看来合理的诉求其实可能损害弱势群体的利益。这突出的体现在其对执法与立法的影响上。无论从美国还是我国的情况来看，这些网络约车平台正在游说立法机关。与此发生对抗的是，出租车车主也形成了集体行动予以对抗，甚至产生了更为激烈的对峙行为。2015年洛阳大量出租车司机将车开到位于310国道附近的滴滴打车洛阳办事处进行围堵和抗议，引发了社会动乱。[6]而在其他很多地方，出租车司机也形成游说集团，游说立法机关和执法机关对网络约车平台进行打击。另外，某些地方的出租车公司、酒店、劳动者保护组织等以消费者权益保护或个人信息安全为借口，劝说执法机关和立法机关打击和遏制网络约车平台。[7]换言之，面对利益，相关利益集团已经浮出水面并形成公开对抗。不难想象，随后类似博弈行为的持续发展，如果未来国家的立法不适时加以规制，最大可能的情形是这些利益集团均获益，而暗中受伤的可能是缺乏利益代言人的某些潜在的弱势群体。如此一来，弱势群体可能成为相关市场法律监管体制成本的承担者。这是需要规制互联网“专车”类共享经济行为的最为坚实的理由。

 

（四）互联网租车市场的失范可能危及国家经济与社会稳定

 

类似风险已经在网络约车平台与出租车公司、出租车司机、酒店等主体的对抗行为之间出现。从人性之趋利避害的角度而言，共享经济主体本身是为了追逐利润而来，其自身并不带有维护社会经济秩序的能力和功能。比如，2015年滴滴快的推出“租车动态议价规则”，允许出租车司机和乘客议价后给小费。很多的士司机结合软件约车价格和小费选择路线和乘客，导致高峰时段打车难的现象更加严重。此时，乘客的小费高低在很大程度上影响了出租车司机的选择。出行成本很快以黑数的方式转嫁到乘客头上。此种现象是地方政府和执法机关强制取消议价和小费才得以解决。

 

以上问题集中说明，互联网租车市场这种共享经济新类型的出现已经超越了我国现行法律所能规制的范畴。需求立法和执法上的双重灵活应对已经成为迫在眉睫的时代课题。

 

三、互联网租车市场的法律逻辑结构

 

互联网租车市场代表着社会进入信息化阶段后的一种全新经济行为方式的出现。到目前为止，争论还在延续。不过有一点是值得肯定的是，对于此种现象，立法上还没有给出明确的回答。这就导致各地执法机构的态度也有很大的差别。本文以为，规范互联网租车市场是我国当下行政法的一个重要课题。诚然，在采取有关行政法规制措施之前，首要任务是要厘清其法律逻辑结构，才能在此基础上提出行之有效的规制对策。

 

（一）从互联网租车市场之本质来看，属于共享经济形态

 

在此种经济形态中，网络约车平台只是经济行为主体之一，此外还包括需方和供方。其中，比较复杂的是，司机和乘客都可以成为需方，同时司机还可以是供方。从传统的法律关系来看，网络约车平台属于居间服务者，与乘客、司机之间达成的居间服务合同。依照这种合同法律关系，服务对象必须特定，禁止自我代理，从委托方获得利益，不承担合同责任。换而言之，居间者主要是一方当事人的利益代言人，不能为自己谋取合同中的利益。然而，我们从网络约车平台这类共享公司来看，其提供的并不是居间服务，服务对象（乘客、专车司机）不确定，自身主动承担合同责任，同时代理双方的利益（即维护专车司机的利益，也维护乘客的利益）。尤其关键的是，这类共享公司追求自身的利益，因此而区别于传统的商品或服务提供方与需方的简单关系。此外，网络约车平台也在其中扮演者负责的协调关系角色，其盈利模式也很不同于传统商业行为。因此，从行为主体的角度来，互联网租车市场已经打破传统的法律关系主体形态，需要新型的法律规范进行规制。

 

（二）从互联网租车市场的盈利模式来看，也与传统市场有极大的区别

 

在传统市场上，一方提供商品或服务，另一方购买商品或服务。双方之间的关系往往是一对一的关系。然而，目前市场上还看不出来滴滴、快的等网络约车平台“烧钱”占市场的具体商业目的。不过，据某些网络人士分析，这些网络约车平台之所以在出行市场上花费巨额经费，其真实目的并不在于通过出行市场来获得收益。其潜在的一个盈利渠道是要收集不同城市人群的“即时地理位置信息”和占领移动支付市场。后者大家都已经比较熟悉，在此不再具体分析。而前者则是一个潜在的信息市场，商机前景无限。众所周知，但凡安装打车软件的用户都会不自觉地提供较为具体的出行信息，而且这些打车软件会将这些信息逐一记录下来。当某网络约车平台积累了足够多的个体出行信息之后，就会用软件对这些信息进行逐类分析，形成信息模块，进而为其他商业行为提供极为精确的决策依据。比如房产商选择商业地块，商户在特定区域开设什么类型的商店等等。这些软件商将来主要通过向其他潜在商户出售这些统计分析信息而获利。如此一来，出行信息被积累成“大数据”并转换为商品，必然引发各种各样的潜在纠纷和矛盾。比如用户的隐私、地理位置等等将可能在市场上被滥用。不过，值得注意的是，这种信息往往不是针对某个具体个人的信息，而是群体信息。因此用户个人一般不会有异议，法律上也不认为侵犯了具体个人的权益。然而，对于国家而言，这种信息的获取可能比侵犯个体权益更为严重。因为其一旦被滥用，或被某些不法行为人、国家所获取，带来的将是经济安全问题、国防安全问题、政治安全问题。因此，急需新的法律规范予以规制。

 

（三）从互联网租车市场的法律关系结构来看，形成极为复杂的权利义务关系主体结构

 

以网络约车平台的四方协议为例：1.网络约车平台与私家车主或司机、乘客、汽车租赁公司、劳务派遣公司分别达成出行信息服务协议、运输协议、汽车租赁协议、劳务派遣协议。2.私家车车主或司机与乘客、汽车租赁公司、劳务派遣公司分别达成运输服务协议、汽车租赁协议与劳动协议。这些协议从单独的角度一个一个来看，对这些主体并没有什么意义，甚至难以发现其非法行为。但是综合起来看则意义非凡：网络约车平台通过将私家车挂靠汽车租赁公司和私家车车主或司机挂靠劳务派遣公司完成了车辆和车主或司机提供运输服务的基础工作，同时规避了私家车不得上道经营的现行法律规范。乘客搭乘私家车出行时并没有直接向私家车车主或司机支付运输费用，而是支付给了网络约车平台，而网络约车平台仅仅是向司机和乘客分别提供了相关信息。如此一来，乘客的付费行为不构成私家车的运输经营行为。这一切单独来看都顺理成章，并不违反各地的交通运输政策，交通运输部门对这种运输行为进行处罚也显得依据不足。而与此同时，国家和执法部门必然被迫被拉入商业竞争范畴，衍生更为复杂的法律关系、商业关系。换而言之，“内部结构会产生外部性，外部结构也会发生成本内部化，内外交织将产生更为复杂的法律结构和后果”。[8]从法学角度而言，利用现行法律规则来进行治理的难度也成几何倍数式的增加。

 

由上可见，治理这种新类型的市场行为，必须要依赖多方面力量的合作。一方面，法律制度和执法机关应当确保共享经济的活力不被伤害，另一方面，又要确保其在秩序范围之内运作。因此，对共享经济竞争行为的法律规制措施也必然是多方面的结合。

 

四、互联网租车市场的行政法规制

 

从当前国内交通运输管理部门对滴滴快的、快车等共享公司的执法来看，表现出了比较复杂的心态，但是又没有找到相对妥适的措施。究其原因，就是对此种新经济形态的出现缺乏理论准备和法律规制机制。本文以为，共享经济现象的规制必须采取行政法规制路径。因为从共享经济之核心主体——共享公司的行为来看，更类似于承担起了提供行政服务的某些作用。比如，发布资源信息（司机载客需求、乘客出行需求，避免车辆闲置造成资源浪费），撮合乘客与司机之间的就近交易。这些工作本来应该由政府或相关执法机关提供，却由共享公司承担了起来。再者，网络约车平台公司往往聚集了大量的资源。从现行情况来看，这类共享公司不仅手握海量专车、司机、乘客、空间地理位置与出行需要等方面的信息，而且通过及时支付平台沉淀了巨额资金，这急需及时且行之有效的监管和风险控制机制。综合这些因素来平衡，只有具有灵活性、技术性与及时性的行政法规制措施才能够应对。当然，行政法规制措施首先必须有法律依据，因此，本文的基本方案是以建立经济法规制措施为前提，赋予工商登记、税务部门税费调节、交通管理部门执法的综合方案来予以规制。具体说来，方案如下：

 

（一）立法上认可共享经济形态，并建立市场规范

 

共享经济形态虽然对传统经济形态造成了冲击，但是从其客观效果来看，提供了一个新型的经济增长点。何况，共享经济通过提高社会资源的利用率，为人们的吃、住、行等方面提供了有效且较高质量的服务，符合经济社会发展的方向，应当予以保护。目前，急需要解决的问题是贡献公司的法律身份和经济行为的合法性问题。从当前来看，网络约车平台公司采取的“四方协议”交易成本过大，中间主体过多，反而加大了交易风险。因此，建议赋予共享公司从事某类经济活动的权利。以网络约车平台公司为例，立法上应当放开出租车垄断经营政策，开放这一市场。在建立市场规范的同时，应当充分注意到共享公司的风险控制。从近三年的情况来看，网络约车平台公司已经有不少销声匿迹，其中重要的原因是资本因素。因此，立法在开放这一市场的同时必须建立资本规范，防止民间高利贷以及其他不稳定来源的资金介入这一市场。建议大幅度提高共享经济公司的注册资金起点额度，至少应当在亿元以上。

 

（二）规范共享公司劳动用工

 

从目前互联网租车市场来看，私家车车主或司机与网络约车平台之间形成的是非劳动关系。且不说“专车”司机的劳动收入无法得到切实保障，更为重要的是，其中的职业风险可能损及普通乘客的利益。按照我国《民法通则》第123条，互联网“专车”从事高速运输作业，属于高风险行业，原则上对他人造成损害应当承担民事责任（除非受害人故意造成事故）。众所周知，私家车购买的保险在额度上只有交强险是强制性的，商业险并没有强制要求。虽然实践中，诸多网络约车平台要求“专车”车主或司机缴纳较高的商业保险，但这只是一种自觉，没有形成法律规范。换而言之，互联网“专车”一旦对他人车辆、行人或其他财产造成损害，可能面临高额赔偿。为保护他人权益，就必须对互联网租车市场中的车辆在保险上给予强制性要求。另外，按照私家车之商业保险规范，对于乘客和司机的保险保障额度也很低，也要求立法予以强制性规范。其中，车辆和专车司机的保险费用最好由网络约车平台统一支付，以确保此种风险降到最低。

 

（三）规范同类竞争者

 

互联网租车市场的蓬勃发展不仅给传统出租车产业带来了冲击，同时在互联网“专车”司机内部也造成了恶性竞争，因此，这两类市场都必须予以规范。从目前的态势来看出租车市场也还有维持的必要。个中原因在于，出租车司机是专职从事交通运输服务行业的人员，已经形成现实的职业群体，对于国家而言是一个重要的劳动力就业市场。而互联网“专车”司机多数是兼职人员，套用俗话来说是“打酱油的”，有利润空间就干，没有利润空间就退出市场。为了避免“劣币驱逐良币现象”的发生，有必要给予立法上的适度限制。何况，现在更为复杂的是，很多出租车司机本身也成为某些网络平台的“专车”司机。无论是从维护乘客出行便利的需要，还是维护互联网租车市场发展的需要，都有必要协调这两类市场。笔者建议，可以采取如下措施：其一，保留出租车市场，降低出租车市场的“份子钱”。出租车市场的“份子钱”过高本来就引发了长期的争议，与公交公司之间也形成了不平等竞争。反过来，取消出租车“份子钱”也不合适。笔者以为，出租车“份子钱”不应当作为维持地方政府垄断利润的一个来源，而是应当转变性质，成为调节公交车、出租车、互联网“专车”之间的一个经济工具。其二，互联网“专车”进入市场提供服务应当适度提高门槛。这主要可以从司机驾龄门槛、“专车”保险门槛、税收门槛等方面进行综合调节。

 

（四）规范交通运输部门的执法

 

目前，对于互联网租车市场的调节主要依靠各地方的交通运输部门的行政执法。从各地反馈的信息来看，交通运输管理部门的执法并不完全一致，有持保护姿态的，也有持打击姿态的，更多的是持放任姿态。但总体上来说，持打击态度的执法部门越来越多。从根本上来说，这是立法规范缺乏引发的执法混乱现象。笔者认为，共享经济将是现行信息社会的新形态在各市场的体现，通过执法打击并不能从根本上解决问题，甚至会引发市场混乱。相反，执法部门的执法主要应当定位于执行国家立法和地方政策。从理论上来说，“法不禁止即自由”、“无法律即无行政”等法理禁止执法部门私自制定不同于法律或国家政策的执法规范。因此，交通运输管理部门合理的做法应当把推动互联网租车市场规范的建立作为努力方向，而不是盲目地采取选择性执法手段。而在当下，交通运输管理部门的权宜之计应当是执行现有法律规范，对明显违法交通运输规范的运输行为予以打击，以维护现有出行市场。换而言之，对于互联网“专车”应当予以容忍，除非当地的相关运输立法规范和政策有明确的禁止性规范。

 

【注释】作者单位：淮北师范大学政法学院

[1]姬诗文：《网络约车再遇“风声紧”》，《科技日报》2016年4月12日第5版。

[2]陈永东：《专车之争，出大招了》，《销售与市场管理版》2015年第4期，第86-87页。

[3]金晨：《专车与快车的市场之疡》，《市场观察》2015年第6期，第48页。

[4]陆首群：《分享经济是信息经济发展的典型创新2.0模式》，http：//www.mgov.cn/complexity/info150919.htm，移动政务网，2016年4月17日访问。

[5]唐清利：《“专车”类共享经济的规制路径》，《中国法学》2015年第4期，第287页。

[6]张晓秋：《滴滴、快的洛阳办事处遭查封》，《广西质量监督导报》2015年第6期，第44页。

[7]王昉荔、吴炜：《政府与市场关系协同性分析—以打车软件为例》，《长春理工大学学报（社会科学版）》2015年第1期，第45页。

[8]唐清利：《“专车”类共享经济的规制路径》，《中国法学》2015年第4期，第292页。