落实不起诉制度可促使案件分流  

随着“以审判为中心”诉讼制度改革的深入推进，对刑事案件进行分流的问题不可避免地提上了议事日程。这个问题关系到法庭审理实质化能否实现，需要深入研究。

刑事案件分流的必要性

党的十八届四中全会明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的任务。“以审判为中心”的关键是法庭审理的实质化，即控辩双方在法庭上充分地展示证据，充分地质证和辩论，使法官能够通过法庭审理查明案件的事实真相。然而，目前的状况表明，难以实现庭审实质化。一是因为刑事案件不断增长，法院长期面临着“案多人少”的压力（据最高人民法院2013年、2014年向全国人民代表大会所作的工作报告披露的数据，2008年至2012年，全国各级法院审结的一审刑事案件同比增长了22.3%；2013年、2014年全国各级法院审结的一审刑事案件年平均将近100万件）。二是因为审判资源有限，难以为每一个刑事案件的法庭审理提供充足的时间。例如，笔者在某基层法院调研时发现，该院有3个法庭用于审理刑事案件，2015年9月14日一天就排了12个刑事案件，由于开庭审理时间有限，很难实现庭审实质化。三是因为司法实践中，某些没有必要开庭审理的刑事案件占用了司法资源，比如犯罪嫌疑人对公安机关查明的犯罪事实没有任何争议，并且其本身又是初犯、偶犯、未成年犯，犯罪行为也不是很严重；有些案件本身就是轻微犯罪，犯罪嫌疑人不仅认罪，而且与被害人双方已经达成和解，取得了被害人方面的谅解，是否开庭审理，并不影响对案件的处理。对这类案件，开庭审理会消耗审判资源，使有限的审判资源更为紧张。四是许多刑事案件开庭审理时，证人、被害人不出庭，法庭调查主要靠公诉人宣读证人证言和被害人的陈述，法庭质证很难充分展开。为了确保法庭审理的实质化进行，有必要进一步优化司法职权配置，分流刑事案件，在检察环节通过发挥不起诉制度的作用消化一部分刑事案件，以便让法院有充足的时间和资源审理确有争议的、重大的刑事案件，让被告人及其辩护人在法庭上能够充分发表辩护意见。

法庭审理的实质化必然要求充分适用存疑不起诉制度，把那些证据难以达到定罪要求的案件排斥在法庭审理之外。这是因为，一方面，法庭审理的实质化要求检察机关严格把握证据标准。检察机关提起公诉的案件必须在法庭审理中接受辩方的质证和论辩。如果证据出现瑕疵或者难以达到确实、充分的程度，公诉人在法庭上就会处于被动。为了保证公诉案件法庭审理的顺利进行，检察机关在审查起诉阶段必然要严格审查证据。对于两次退回补充侦查仍然不能达到证据确实、充分的案件，不会贸然提起公诉。另一方面，一旦法庭审理实质化得以落实，法庭完全根据法庭审理的情况进行裁判，对证据不够确实、充分的案件，就可能宣告无罪，提起公诉的检察机关将承担败诉的风险。为了避免这种风险，检察机关也会对证据不够确实、充分，自认为没有把握指控成功的案件，作出不起诉处理。

有一种观点认为，我国检察机关可以通过辩诉交易的方式，在证据难以达到确实、充分的情况下，与犯罪嫌疑人、被告人达成认罪认罚从宽处理的协议，从而使这类案件得以处理。这种观点，恐怕是一厢情愿，因为辩诉交易在我国缺乏制度基础：一是职业法官审理案件不同于陪审团裁判案件。由于陪审团成员是由没有受过法律专业训练的普通民众组成，他们判断罪名成立与否的标准在很大程度上是根据自己的良知和常识，裁判结果具有一定的不可预知性，检察官一旦把案件提交陪审团审判，控辩双方都会有一定的风险。为避免这种风险，双方作出一定的让步而不把案件提交陪审团审判就可能成为共同的选择。但是，在我国以及大陆法系国家，均由职业法官进行裁判，因为法官判断的标准是证据和法律，对证据不能达到裁判标准的案件，必然宣告无罪。犯罪嫌疑人及其辩护人如果发现指控的犯罪证据不够确实、充分，就不会担心被定罪，从而也就不可能为了获得从宽处理来认罪。二是法律没有给我国检察官留下可用于辩诉交易的筹码。在美国，对检察官起诉与不起诉的裁量权几乎没有限制，构成犯罪的案件以何种罪名起诉，裁量权完全在检察官手里，而法庭审理只是裁定检察官起诉的罪名是否成立。因此，检察官对案件的处理有很大的选择余地，手里握有足以与犯罪嫌疑人进行交易的筹码。但是在我国，犯罪嫌疑人的行为是否构成犯罪、构成什么犯罪，检察机关只在法律规定的范围内才有选择权，一旦超出法律规定的范围就可能被认为违法办案。而在法律规定的范围内，检察机关几乎没有什么选择的余地可以给犯罪嫌疑人以“好处”，犯罪嫌疑人及其辩护人也就没有理由拿自己的利益与检察机关去交易。

基于以上理由，笔者认为，面对法庭审理实质化之后可能出现的难以定罪的案件，除了提高侦查能力和质量，减少证据不够确实、充分的案件外，唯一可行的办法，就是检察机关依法作出不起诉决定。

刑事案件分流的现实意义

刑事案件在检察机关和法院之间分流，可以说是刑事诉讼制度改革中成本最小、阻力最小、收效明显的措施。

一是可以缩短大部分刑事案件的诉讼周期，提高诉讼效率。按照刑事诉讼法的规定，法院开庭审理刑事案件，除了审前的准备工作之外，在法庭上要经过告知、公诉人宣读起诉书、法庭调查、法庭辩论、被告人最后陈述等程序，即使是被告人认罪的案件适用简易程序，也必须在程序上走完所有的“规定动作”，必须有控、辩、审三方到场。这就必然要耗费各方面的司法资源，拖延诉讼的周期。如果对没有争议、不需要判处刑罚的轻微刑事案件，由检察机关作出不起诉决定，就可以避免大量刑事案件进入审判程序，节约司法资源，缩短刑事案件的诉讼周期，提高诉讼效率。

二是减少对犯罪嫌疑人、被告人的羁押和判刑，化解社会矛盾。绝大多数刑事案件的审理都是在被告人被羁押的状态下进行的。让那些没有争议、不需要判处刑罚的轻微刑事案件在检察环节就予以终结，既可以减少犯罪嫌疑人或被告人被羁押的时间，也有助于避免犯罪嫌疑人或被告人在羁押期间交叉感染。

三是有利于犯罪人的教育改造。对实施轻微犯罪行为的人作不起诉处理，一方面可以促使其汲取教训，悔过自新；另一方面由于不予定罪，避免给其贴上“犯罪分子”的标签，可以方便其学习、就业，防止“破罐子破摔”，再次走上犯罪的道路。

四是减轻法院的负担，确保法庭审理实质化。目前所有的刑事案件都要由法院开庭审理来结案。而刑事案件的每一次开庭，都需要法官、书记员、法警等人员的共同参与，都需要按照法律规定的诉讼程序进行，都需要占用一定的时间。刑事案件分流以后，法院需要开庭审理的案件大大减少，就有可能保持足够的审判资源来审理必须开庭审理的刑事案件，从而保证被告人及其辩护人在法庭上进行质证并展开法庭辩论，使法庭审理的过程真正成为摆事实、讲道理的过程。如是，被告人及其辩护人就不致因为没有充分发表辩护意见的机会而寻求法庭外的申辩途径，刑事审判就会以看得见的正义展现在人们面前。

刑事案件分流的具体构想

目前，我国对刑事案件的处理，除了刑事诉讼法规定的简易程序、普通程序之外，正在探索刑事速裁程序。这些都是分流刑事案件的有效措施。在通过上述三种途径分流案件的同时，如果依据现行法律充分发挥不起诉制度的作用，在检察环节分流一部分刑事案件，将会进一步节省审判资源，促使法庭审理实质化。

1996年修改的刑事诉讼法确立了绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉的制度。2012年修改的刑事诉讼法不仅保留了原有的不起诉制度，而且增加了对未成年人刑事案件的附条件不起诉制度。但是在司法实践中，检察机关很少行使该不起诉权，这既有其自身的原因，也有制度设计方面的原因。就制度设计方面而言，对于不起诉的案件，刑事诉讼法没有赋予检察机关任何处罚权。一旦作出不起诉决定，检察机关只能提出检察意见，移送有关机关处理，难以保证“案结事了”。就自身而言，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对不起诉作出了严格限制。按照该规则的规定，作出不起诉决定，必须由检委会讨论决定，这就大大限制了不起诉制度的适用。

为了解决这些问题，笔者提出如下建议：

废除对不起诉适用的限制性规定。一是在刑事政策上鼓励基层检察院依法适用不起诉制度。二是实行主任检察官办案责任制后，取消不起诉案件由检察长或者检委会决定的规定，直接交由主任检察官决定是否适用。三是进一步明确界定不起诉的适用条件。四是扩大附条件不起诉条件的适用范围，并把监督考察的主体由检察机关改为司法行政机关。

赋予检察机关一定的处罚权。检察机关在作出不起诉决定时，应当有权对涉嫌轻微犯罪的行为人作出一定的惩罚性的决定，而不是单纯宣布不起诉决定，如检察机关可以责令行为人赔偿、道歉、接受社区的监督，要求其缴纳一定数额的罚款，禁止其在一定时间内从事某类职业或某项活动等，并监督刑事和解的执行，等等。

赋予当事人在不起诉案件中的辩护权。检察机关拟作不起诉决定的案件，应当允许犯罪嫌疑人、被害人聘请律师为自己提供法律帮助，以避免当事人因不懂法而事后反悔。

赋予当事人不服不起诉决定时向法院申诉的权利。对于检察机关作出的不起诉决定，应当赋予当事人一定的救济渠道。无论是被告人不服不起诉决定，还是被害人不服不起诉决定，都有权向法院提出申诉，这样可以对不起诉权进行外部制约，防止该权力被滥用。

增设法院审理不服不起诉决定的审判程序。对于当事人不服不起诉决定的申诉，法院应当按照普通程序开庭审理，以保证案件的公正处理。

应当看到，在我国，法院、检察机关都是国家的司法机关。由法院处理普通刑事案件、由检察机关处理被告人认罪的轻微刑事案件，并不违反国家权力划分的宪法原则。并且，无论是检察机关还是审判机关，对刑事案件的处理都是依据刑事诉讼法的授权和程序进行的，能够保证案件处理的公正性。