民航法20年后修订全面接轨国际公约

中国民航局8月8日公布了其草拟的修订《中华人民共和国民用航空法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。此次修订主要围绕完善民航业发展机制、加强航空安全管理、放松经济性管制、保护消费者权益、促进通用航空发展、运输凭证现代化、修改运输责任制度等方面，对78个法律条文进行了修订或删除，新增24条。这意味着于1996年3月1日起施行的民用航空法，在20年后将迎来重大变化。

这些变化主要体现在哪些方面？在修订说明中多次提到与蒙特利尔公约等国际公约的对接，意味着什么？《法制日报》记者采访了北京航空法学会常务副会长兼秘书长张起淮。

修订历时十三年之久

记者：民航局此次修订民用航空法，从2003年正式启动到如今征求意见，历时十三年之久，是否修法难度太大？有何特殊背景？

张起淮：民航法的修订历时十多年，是因为我国民航事业在这十几年当中一直处于高速发展态势。而民航法的专业性较强，该领域的专家较少，加之此前制定民航法时，更多的是照搬国际公约、条约和其他国家的民航法律法规，也导致我国进行重新修订有一定的难度。

现行法与实际需要不接轨

记者：本次修订中有哪些突出亮点？是否可看为与蒙特利尔公约的全面对接？

张起淮：与国外民航法相比，我国民航法的行政许可审批更为严格；滞后性较强，对于无人机等新兴产业未能及时、有效规制；航空从业人员资质的分类和取得的相关规定较为笼统；基本以管理性政策为主，引导性和鼓励性政策较少；对支线航空、通用航空等的促进和鼓励力度不够。

征求意见稿完善了现行民航法较为空洞的规定，有利于改变现行民航法与实际需要不接轨的现状，在完善民航业发展机制、加强航空安全管理、保护消费者权益等方面有了较大的进步和调整。

此次修订不仅结合了1999年蒙特利尔公约，而且参照了东京公约等国际公约、条约的规定。在航空运输承运人责任制度，以及客票、航空货运单等运输凭证方面，与1999年蒙特利尔公约接轨。此种做法，在确保法律规定一致性、制度稳定性、科学技术发展同步性的同时，充分借鉴国际上处理航空器事故人身损害赔偿的惯例和赔偿标准，综合承运人和消费者的具体情况，更充分地保护消费者的合法权益。

个别事故至今未能获赔

记者：近年来一些空难事故的发生，也让社会对于本次修法中在事故赔偿上的一些变化颇为关注。目前相关赔偿是否存在不足的问题？

张起淮：征求意见稿规定了国内运输和国际运输承运人责任制度与1999年蒙特利尔公约全面接轨，对人身损害赔偿均采用双梯度制度；国内旅客、行李、货物运输的赔偿责任限额及其复审机制由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后执行。

我国在《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》中，将国内航空运输中每名旅客的赔偿责任限额确定为人民币40万元；而2004年包头空难造成55人遇难，每名旅客获赔的金额为21.1万元；2010年伊春空难造成44人遇难，遇难旅客获赔的金额从96万元、130万元、150万元至最高的180万元不等；2015年5月3日发生在安徽省淮北市濉溪县的小型飞机飞行事故造成2人死亡，至今未能获赔。

可以说，我国现行赔偿标准、赔偿数额、赔偿程序等，远远落后于国际赔偿水平。

暂无一起玩手机引发事故

记者：征求意见稿要求严禁在航空器内使用手机或者其他禁止使用的电子设备，最高将处5万元罚款。如何看待这条规定？国内国外的航空法规对于飞机上玩手机的规定，为何有这样的区别？

张起淮：此次民航法征求意见稿将“违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备”列为危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为之一，在情节特别严重时，可处五万元以内罚款。该项规定是相对落后的。

现阶段，手机无线电对航空器飞行的干扰、影响及其程度，已有许多的调查、研究和理论论证，我国民航法对此问题的规定，应该综合其他航空公司、飞机制造商的处理方式，作出更科学、有效的规定，一概地加以禁止和限制是不合理的。借此次修订民航法的契机，我国的立法机关和相关单位需要更加充分、全面地考虑科学技术、法律制度、我国民航的发展，更加有效地对可能干扰航空器飞行的个人物品予以明确，并进行合理限制，在保障飞行安全的同时，更好地满足旅客的需求。

国外航空法规中，对在飞机上使用手机的规定主要有三类：第一，全程可以使用手机；第二，在飞机起飞、着陆时需要关闭手机，其他阶段可以使用；第三，自飞机舱门关闭时起，全程不允许使用手机。

现阶段，各国对于手机干扰飞机飞行的理论认识是一致的。由于手机使用的无线电与飞机所使用的无线电同属于一个波段，均是超短波，有可能产生谐波干扰。但到目前，没有发生任何一起因为使用手机造成飞机通讯、导航干扰的案例。但各国在保障民航安全的警惕性和标准上掌握不同，我国为更加充分地保障民航安全，采取谨慎的态度。比如说，生产厂家在手机上设置有飞行模式，部分航空公司在开启飞行模式的情况下可以全程使用手机，但在我国便不允许。

我国的这种考虑是应该的，但随着航空器生产者、设计者对设备的更新和保障能力的提高，包括手机运营商、制造商、设计者对技术的调整，将来可能能够克服在飞机上使用手机会影响飞行的问题。我国在立法时，不要将法律条文局限于具体的科学技术水平上，需要考虑科学技术日新月异的发展，提高立法的前瞻性、全局性、科学性。