司法改革热点追踪：人民陪审员制度改革三问

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日前，最高人民法院向全国人大常委会提交了《关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》（以下简称《中期报告》）。《中期报告》披露，一年多来，改革试点取得了阶段性成效，实现了人民陪审员选任主要由组织推荐产生向随机抽选转变，参审职权由全面参审向只参与审理事实问题转变，由注重陪审案件“数量”向关注陪审案件“质量”转变。然而，问题真的全部解决了吗？

“以前，人民陪审员只陪不审，像个摆设。现在在法庭上，明显感觉到陪审员都在认真倾听、发问，跟法官和我们都有交流，人在心也在。”家住黑龙江省鸡西市鸡冠区的律师秦海峰说。

人民陪审员制度是一项具有中国特色的司法制度。然而长期以来存在的“陪而不审、审而不议”现象，不仅广受社会各界诟病，而且也影响了制度效能的发挥。

改变发生在2015年4月。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》，为人民陪审员制度改革指明了方向；4月24日，全国人大常委会作出决定，授权在全国10个省区市的50家法院开展这项改革试点，试点期为两年。

在充分肯定试点成绩的基础上，《中期报告》指出，改革试点工作仍处于不断探索、逐步完善的过程，在全面推行人民陪审员随机抽选、区分事实审和法律审、强化履职保障等方面还存在问题和困难。

“最高人民法院将认真贯彻落实中央关于人民陪审员制度改革的重大部署，努力解决工作中存在的问题，确保改革试点圆满成功，努力构建具有中国特色、符合司法规律的人民陪审员制度。”最高人民法院院长周强表示。

一问：随机抽选，只是看上去很美？

2015年8月26日，一次特殊的“海选”在北京市第二中级人民法院拉开帷幕。当天，北京二中院会同北京市司法局运用随机抽选软件，仅用了短短几分钟，就从407名候选人中随机抽选产生了首批130名人民陪审员。

实行随机抽选，是此次改革试点的重要内容。试点法院从辖区内常住居民或选民名单中随机选出当地法院法官员额数5倍以上的人员作为候选人，再从审核通过的名单中随机抽选不低于法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员。

《中期报告》披露，截至今年4月底，50家试点法院全部进行了随机抽选，新选任人民陪审员9673人，人民陪审员总数达到13322人，为法官员额数的4.3倍。一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员。

不过，中期报告也指出，全面实行随机抽选难度较大。一方面，候选人信息缺失、滞后情况严重，试点法院需要动用大量人力物力采集人口信息、征求候选人意见、审核候选人资格条件，选任工作成本过高。另一方面，候选人不愿担任人民陪审员的比例较高，部分地区由于地域面积较大、交通不便等因素，通过随机抽选产生的人民陪审员参审困难。

“5倍的候选人数太多，不少地方很难达标，有的地方只能做到2至3倍。而且陪审员都是兼职，随机抽选的陪审员有相当一部分不能按要求参审，大大增加了法院工作量。为此有必要进一步完善和改进。”全国人大内务司法委员会副主任委员何晔晖说。

清华大学法学院教授周光权表示，当前法院案多人少的矛盾突出，随机挑选陪审员工作量大，客观上会降低一线法官工作效率，因为需要挑选、协商、通知等等程序，所以很多法官认为不如以前的“驻庭陪审员”好用。“建议对有陪审员审理的案件，在统计上乘以一定的系数，使法官的付出有回报，增强他们用好陪审员制度的内在动力。”

二问：只审事实，与法律审如何区分？

人民陪审员制度改革试点的另一个核心内容，是适当扩大参审案件范围。根据试点方案，涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件，可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的一审刑事案件，以及涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件，原则上应当由人民陪审员和法官共同组成合议庭审理。

统计显示，一年多来，人民陪审员共参审刑事案件10002件，民事案件59616件，行政案件4711件，其中涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件1707件。

此外，试点法院还改革参审职权，探索事实审与法律审相分离，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。试点法院要求法官制作事实清单，对于一些事实审和法律审区分不清的问题，先纳入事实审范畴，由人民陪审员发表意见并参与表决。

《中期报告》同时指出，目前还缺乏区分事实审和法律审的有效机制。在司法实践中，案件事实认定问题与法律适用问题往往相互交织、难以完全区分开来。在我国三大诉讼法未明确区分事实审和法律审的情况下，如何区分事实认定问题和法律适用问题，还有待进一步探索。

“事实审和法律审，法律上没有一个明确的界限。”何晔晖说，“现在民商事案件有相当一部分是调解解决，在调解过程中，什么是事实审，什么是法律审，法官也无法区别。而刑事案件，无论是定罪的标准还是逮捕的标准，法律上都有明确规定。哪些是事实审，哪些是法律审，陪审员很难区分。希望在这个方面再进一步研究。”

周强表示，下一步改革试点中，将强化法官对人民陪审员事实认定的指引责任。明确对人民陪审员事实认定的指引是法官的职责，要通过加强对法官的教育培训，提升法官指引人民陪审员审理案件事实问题的能力。

三问：积极性不高，如何落实履职保障？

《中期报告》表示，一年多来，试点法院加强经费保障，努力调动人民陪审员参审积极性。绝大多数试点法院落实了经费“统一管理、专款专用”的规定，将人民陪审员工作经费列入人民法院业务经费予以保障，并提高经费标准。60%的试点法院采用按件补贴、40%的试点法院采用按次补贴的方式，为人民陪审员发放陪审补助。

与此同时，仍有部分试点法院没有建立正常的经费调整机制。人民陪审员“工陪矛盾”较为明显，一些单位不支持本单位工作人员参审，人民陪审员因工作原因不能参审的比例较高。同时，人民陪审员在参审过程中遇到个人信息泄露以及人身、财产损害时，缺乏相应的救济保障措施。

“就财政预算来说，我认为我们不差钱，差的是科学的编制和运用的效绩。”全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵说：“在经费上，应充分保障人民陪审员参与司法过程的经费需要。另外，人民陪审员确实有一定的风险，应该给他们上人身保险，而且应该上的额度比较高，这样才有利于鼓励人们来参加人民陪审的工作。”

周光权也认为，现在陪审员参审完全成了义务，很多人觉得负担很重，不愿意参加。“陪审员参与诉讼活动，建议法院要给予陪审员一定的荣誉。另外还应当和他的社会诚信挂钩，陪审员参审的，在诚信记录上可以适当加分或者与其以往不良记录相抵扣。”