法制化建设落后致普惠金融难接地气

改革开放以来，国内金融体系得到良好的发展，但是就目前来说，还存在一个重大的问题——发展失衡。为弥补传统金融体系忽视个别群体需求的缺陷，普惠金融便应运而生，主要服务于贫困落后的地区尤其是农村地区。

普惠金融的发展对于社会进步意义重大，但当前面临着传统金融机构物理网点不足、市场产品供需不匹配、政府的政策扶植力度不够等困境，而产生这些困境最根本的原因是法制化建设不足导致普惠金融发展缺乏约束力。

法制化建设落后影响普惠金融落地

国家提倡发展普惠金融根本目的在于促进农村落后地区经济的发展，并先后出台过很多关于普惠金融的发展规划以及其他文件，比如2015年《政府工作报告》，国务院在2016年1月发布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》等等。但是无论是文件还是发展规划，均无法保障其真正实施，约束力较低，这也是当前阻碍普惠金融建设最根本的原因，究其原因主要是法制化建设落后。

普惠金融主要服务的是农村地区的社会主体，但是现实情况是广大农村地区的金融需求主体法律权利常常受到忽略。这就导致了农村地区金融需求主体的合法权利受到侵害时，没有得到相应的保护。

国家提倡发展普惠金融主要是为农村地区落后的社会群体提供相关服务，激活这类社会主体金融消费的欲望，而无论是传统金融机构还是新型金融机构发展普惠金融活动的地区大部分都是在乡镇村一级，国家对这些地区的法律关注度严重不足，无法规范好农村地区普惠金融的发展，而对于农村普惠金融的发展基本上在散见于一些规范性的法律法规当中，并且很不完善。

法律没有约束金融机构必须为普通大众提供金融服务，法律也没有规定在政策上支持农村普惠金融的发展，而国家提倡发展普惠金融的种种措施更多只是停留在政府文件中，传统金融机构没有足够的动力去开发更加适合农村金融需求主体所需产品。

监管不利为普惠金融发展埋下隐患

普惠金融的发展在获得政策支持的同时必须受到规制才能形成良好的运行机制。目前，我国普惠金融法律制度体系主要包括法律，行政法规及部门规章、规范性文件，司法解释等。普惠金融法制化建设过程中的不足主要表现在轻视普惠金融监管、缺乏完善征信体系、没有健全的退出机制，以及对农村地区金融排斥。

我国金融业实行分业监管，农村地区的金融监管却相对混乱。农村地区的金融机构受到的监管不仅来自于银监会和中国人民银行，还来自于工商部门、税务部门、公安部门等。农村地区的普惠金融涉及面较广，金融服务多样化，但是法律制度没能对应相关的业务范围以及风险程度作出明确的约束。

该现象出现的原因在于金融监管体制的不健全，在农村地区尤其明显。各部门之间权责不明，出现的结果就是职能混乱，甚至出现职责重叠或者监管疏漏，更严重的就是相互扯皮或者监管不力的情况。

值得注意的是，小贷公司作为推进普惠金融的主要工具，其身份尴尬。小贷公司经营的是货币业务，在业务方面属于金融机构，但是该身份在法律层面却没有得到承认，小贷公司还是属于一般工商企业。一般工商企业受到的监管并不适用于小贷公司，因此在监管时难免出现监管不力或者监管混乱的状况。

此外，目前有关普惠金融的法律制度在直接改善金融排斥现象方面还有不足。在严重的金融排斥现象中，金融机构并不对相关信贷群体的信用水平作出分析，而仅根据其地区，经营规模等因素作出接受或者拒绝放贷的判断，因此法律应对金融机构对于特殊群体的信贷歧视行为作出明确规范。

应强化金融监管完善信用激罚制度

普惠金融的良好运行需要法律制度来规范，对普惠金融立法十分重要，并且立法条件成熟，在立法中应该重点做好强化普惠金融监管，促进征信体系建设，健全市场退出机制，改善金融排斥。

针对普惠金融法制监管不到位，农村地区的监管相对混乱，相关部门需要根据农村的现实状况来制定基本法，完善符合其发展需要的法律体系，明确农村地区金融服务的监管主体和内容。同时，农村地区的金融服务具有多样性，监管当局必须应对不同业务，不同风险制定与之相适应的法律制度进行约束，使得农村的普惠金融有法可依，形成体系。

在小贷公司的法律地位方面，其金融机构的身份还是有待认可。

征信体制的建设有助于改善地区信用条件，为普惠金融的推进创造良好环境。因此，应加强对于征信机构的监管，完善信用激励和惩罚制度，根据信用评级来制定有关信贷准入及其额度的法律体系，对于信用良好的小微企业和农户，降低其利率水平，提高其融资可得性来起到奖励的效果；对于失信行为则加大处罚力度，明确相关惩罚措施。

在加快立法进度的同时，也要加强农村网络基础设施建设，实现对落后地区网络的全面覆盖，积极鼓励传统金融机构发展互联网金融，鼓励各类互联网金融机构发展普惠金融，保障其公平的市场地位以及公正的市场竞争环境，弥补传统金融机构发展普惠金融的缺陷，真正促使金融能够服务到每一位社会群体。

此外，在辅助农村金融市场发展时存在信贷信息不对称、对农村金融担保制度的限制过度，农业保险也未完全形成等问题，因此在建设农村金融法律体系的过程中，应对完善农村金融立法和构建农村金融辅助制度规范体系同等重视。