论公私融合案件的程序配置——以养老保险纠纷为研究对象

随着国家社会保障制度的完善，《劳动法》、《劳动合同法》的实施问题日益受到全社会的关注，其中有关劳动者养老保险的问题格外突出，而在一些小城镇，由于受经济发展、人们观念的影响，一些民营企业没有为劳动者办理养老保险手续，由此引起的有关养老保险的劳动争议日益增多。以中部某区法院受理的案件为例，2008年该院首例有关养老保险的劳动争议案件只有12件，到2014年就多达127件，2015年上半年已经有132件。随着案件数量的增多，面临的问题也不断凸显，养老保险纠纷案件是否属于人民法院主管范围就成为一个富有争议的问题。本文拟对此问题进行一番探讨，以期正本清源，合理配置养老保险纠纷的救济渠道。

一、观点聚讼：两种不同意见的交锋

（一）针锋相对的分歧

在司法实践中，因用人单位没有为劳动者交纳养老保险，劳动者以劳动争议诉至法院，人民法院是否应当受理的问题，存在两种不同的意见：

第一种意见认为，依据《劳动法》第一百条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金。”《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条的有关规定，“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”因此，追缴社会保险费属于社会保险费征缴部门的职责，不属于人民法院受理民事案件的范围。上海等一些地方高级法院的指导性意见也明确规定，养老保险纠纷不属于人民法院受理民事案件的范围。

第二种意见认为，依据劳动争议调解仲裁法第二条、第五条、第四十七条及第四十八条以及最高人民法院关于劳动争议的司法解释、关于民事案由的司法解释的规定，因社会保险发生的劳动争议，劳动者可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对该仲裁裁决不服，其有权向人民法院提起诉讼。因此，人民法院对此起诉就应当受理。劳动者要求用人单位补缴社会保险费的争议属于因社会保险发生的劳动争议范畴，劳动者就此申请仲裁后，对该仲裁裁决不服，在法定期限内向人民法院起诉，人民法院应当受理。

（二）定而未止的答复

上述争议在全国各地法院普遍存在，其中甘肃省高级人民法院曾经就此问题专门向最高人民法院请示，2011年3月9日最高人民法院研究室针对甘肃省高级人民法院的请示，作出了《关于王某与某公司劳动争议纠纷申请再审一案适用法律问题的答复》（以下简称《答复》）：“根据《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》的有关规定，征缴社会保险费属于社会保险费征缴部门的法定职责，不属于人民法院受理民事案件的范围。”

由于最高法院研究室的这一答复是针对个案的答复，而且是以研究室的名义作出，这一答复并不具有司法解释的效力，且公开度十分有限，司法实践中的争议并没有因为这一《答复》而消失。2015年5月10日笔者在《中国法院裁判文书网》搜索了100份有关养老保险纠纷的裁判文书，48份裁判文书作为民事案件进行了裁判，另有52份裁判文书以不属于人民法院主管范围为由裁定驳回起诉，其中有的地方法院（如上海）原先作为民事案件进行裁判，近年来，意见发生了变化，不再作为民事案件受理。

二、追根溯源：为什么会发生主管争议

（一）法律关系融合的必然

一方面，用人单位为劳动者交纳养老保险是一项法定义务，社会保障行政部门责令用人单位为劳动者交纳养老保险是一项行政职责，如果用人单位不交纳，社会保障行政部门依法对用人单位予以处罚，从这个意义上来看，追缴养老保险是社会保障行政部门的一项行政职责，属于行政法调整的范围。另一方面，养老保险涉及到劳动者的基本权益，常常在劳动合同中有约定，用人单位不为劳动者交纳养老保险属于履行劳动合同的纠纷，劳动者自然有权根据劳动合同申请劳动仲裁，对仲裁裁决不服的，有权作为民事案件起诉，《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议冲裁调解法》等均对此进行了规定，因此养老保险纠纷又具有劳动争议的属性。在司法实践中，只要某一法律关系具有双重属性，争议就不可避免。养老保险纠纷主管争议也就情理之中的事情。

（二）司法功能局限的选择

在审判过程中，养老保险纠纷一般只是判决用人单位为劳动者办理某个时间段的养老保险，而交纳养老保险的基数、费率等均无法在裁判文书中明确。而在执行过程中，一些用人单位常常降低工资基数等减轻用人单位的缴纳义务，从而损害劳动者权益，在这种情况下，由于裁判主文中并没有明确，用人单位与劳动者之间的这些争议并不会因法院裁判而消失，从而导致强制执行尴尬。特别是当前民营企业门槛降低，一些民营企业在法院的裁判生效之前就消失了，导致法院根本无法强制执行，而部分劳动者对此不理解，不断上访，给法院增加信访压力。如果人民法院将此类养老保险纠纷排除在受案范围之外，这一难题就得到了彻底化解。

（三）案多人少矛盾的冲击

在上个世纪八、九十年代，地方法院到处开发案源，养老保险纠纷诉至法院，法院自然不会拒绝，而且当时享受养老保险待遇的人员不多，此类纠纷也不多，法院受此类案件并没有感到压力。但是近年来，养老保险制度进行了改革，参保人员的范围扩大，此类案件增多，同时法院受理的各类案件增多，法院不再需要开发案源，而是尽可能缓解案件压力，养老保险纠纷案件太多，技术含量低，涉及的法律问题简单，在这种情况下，法院会将自身难以化解的纠纷排除在外，养老保险纠纷就是此类案件的一个典型。

三、解决之道：养老保险纠纷的程序配置

（一）公私融合案件主管确定原则

如何确定公私融合案件的主管，这是一个价值选择的问题。这一价值选择不能用所谓的普世观念来确定，也不能用抽象的法治理念来界定，而是要放在一个国家特定的社会、历史、政治环境下来确定。在我国当前的社会、政治环境下，公私融合案件确定主管应当在不影响社会公共利益的前提下充分保障私权的最大限度地实现，同时，降低公权干预的成本。在这一总原则之下，公私融合案件确定主管应当遵循以下几个方面的原则：

1、私力优先原则。当某一纠纷既可以通过行政执法途径解决，又可以通过私力协调、仲裁、诉讼方式解决的情况下，法律应当尊重权利受到损害者的意愿，不能通过行政执法来排除私权拥有者通过协调、仲裁、诉讼方式化解，只有在权利受到损害者不能自行解决的情况下，才能启动行政执法程序解决。这不但是为了减少不必要的行政执法支出，而且为了尊重私人的权利。

2、成本最少原则。任何一种程序的设置均有因程序的运转而产生一定的成本，这一成本可能由私人承担，也可能由公共财政承担。当出现公私融合案件的时候，究竟应当配置什么样的程序予以治理，无论由谁成本纠纷解决成本，均应当考虑通过什么样的程序能够达到治理目标而且成本最少。

3、有效控制原则。公权干预到私权领域，一般说来，这些私权涉及面广、影响大、难度高，完全依靠私人力量有时无法实现治理的目标，而一旦这一问题不能得到控制，就会影响社会整体利益。因此，公私融合案件的程序配置就应当考虑如何有效控制、化解争议。

（二）养老保险纠纷的程序优化

1、劳动者以养老保险纠纷起诉，人民法院应当受理。由于养老保险涉及到劳动者的基本权利，在劳动者自身有能力维权的情况下，法律应当赋予劳动者自行维权的途径，因为劳动者自身拿起法律的武器，可以降低社会保障行政部门的执法开支，同时让劳动者自身全程参与维权，劳动者可以充分地发表自己的想法，最有利于实现自己的权利。在实践中，劳动者往往是先向社会保障行政部门投诉过，申请劳动仲裁过，如果社会保障劳动行政部门认真履行职责，养老保险纠纷一般均不会诉至人民法院，只有在社会保障行政部门怠于履行职责的情况下，才诉至法院。如果法律规定必须由劳动者向社会保障行政部门提出，如果社会保障行政部门不作为，由劳动者打行政官司，无疑是让劳动者维权难度加大，相比较而言，状告用人单位比状告政府要容易一些，而且权利实现更快捷。就算在刑事诉讼中，如果侦查机关不作为，受害人在有证据证明的情况下自行提起诉讼，那么在行政机关不作为的情况下，劳动者也应当有权向人民法院提起诉讼。那种以养老保险纠纷属于行政管理职权范围，不属于人民法院民事案件为由范围的意见忽视了劳动者的权益，不利于保护劳动者的基本权益。因此，正如不动产权属登记属于行政职权，但是人民法院有权判决当事人办理不当产权属登记手续一样，如果劳动者在劳动仲裁以后，向人民法院提起诉讼要求用人单位缴纳养老保险的诉讼请求，人民法院应当作为民事案件受理，可以依法判决用人单位为劳动者交纳养老保险。

2、用人单位执行养老保险纠纷裁判，具体缴纳数额和费率由社会保障行政部门确定。用人单位在为劳动者缴纳养老保险的时候，具体缴纳数额和费率则属于社会保障行政部门核定的职权范围，不能由人民法院裁决。如果劳动者对用人单位缴纳养老保险数额存在争议，则应该向社会保障行政部门提出，如果社会保障行政部门不作为或者乱作为，劳动者可以就社会保障行政部门不作为或者乱作为提起行政诉讼。