住宅建设用地使用权届满续期的法律问题

导语

温州的住宅建设用地使用权20年期间届满有偿续期做法所引起的全国的强烈反响。就目前的舆情看，支持温州市政府做法的舆论基本上没有，普遍的意见是持反对态度，因为这种做法违反《物权法》第149条规定。杨立新教授在本文中提出以下意见。

内容

“一石激起千层浪”，大概就是说的温州的住宅建设用地使用权20年期间届满有偿续期做法所引起的全国的强烈反响。就目前的舆情看，支持温州市政府做法的舆论基本上没有，普遍的意见是持反对态度，因为这种做法违反《物权法》第149条规定。对此，我提出以下意见。

一、《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权届满自动续期的由来

2007年颁布实施的《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这一规定究竟是怎么来的，有一个过程。

最早的《物权法》草案规定住宅建设用地使用权的期间是70年。这个草案公布公开征求意见之后，引起了很大的反响，主要的疑问来自于广大业主。他们认为，工薪阶层辛辛苦苦一辈子，攒下一套住宅，对房子享有永久的所有权，但是对于土地的使用权却只有70年，到期后，国家收回土地使用权，我们的房子放在哪里呢？将来怎么能够在土地上继续生活呢？当时，这种意见非常普遍，直接涉及人民群众对《物权法》的信任问题，也涉及对国家和政府的信任问题。立法机关对此进行了深入讨论，也深刻认识到这个问题的严重性，进而统一认识，明确规定，住宅建设用地使用权期间届满后，自动续期。这样个规定，给老百姓吃了一颗定心丸，终于不再怀疑《物权法》了。可以说，《物权法》关于住宅建设使用权自动续期的规定，是得民心的，也是《物权法》获得高票通过的重要原因之一。这说明，立法、政策只有贴近民心，解决人民群众所急、所需，才能够得到人民的支持和欢迎。

事实上，在较早的时候，我国城市私有房屋的业主是享有土地所有权的。尽管那时候并不是所有的城市居民都有私有房屋，因为大部分居民是租用公房，但凡是私有房产主都享有土地所有权，作为土地所有者，负有依法纳税的义务。只是在1982年《宪法》实施的那一天，所有的城市土地私有者的土地所有权，都被无偿征收，其享有的土地所有权变成了土地使用权，中国城市居民不再享有土地所有权。

根据这样的历史发展可以看到，中国城市居民在今天购买商品房设立私有房屋所有权，其土地的权利，尽管在土地公有的体制下不能是所有权，但是其享有的住宅建设用地使用权，应当能够基本上保证业主对行使房屋所有权的需要。正是由于业主对住宅的所有权是永久的，对于住宅所依附的土地权属尽管是使用权，应当与住宅的永久所有权相适应，因而才出现了住宅建设用地使用权期间届满应当自动续期的规定。这样的规定是符合物权人行使物权的要求的。其实，当城市的住宅土地权属是所有权时，业主应当向政府缴纳税金；当土地公有，业主取得住宅的建设用地使用权所缴纳的费用，应当与其原来缴纳的税金的数额基本相适应，而不能过于悬殊。现在的问题是，建设用地使用权由政府出让给开发商，是超高价格的，当将其转让给业主时，就将这样的超高的土地价格全部转嫁给业主了。如果70年期间到期之后再另收续期的出让金，并且保留政府收回土地的可能性，就使业主仍然是生活在忐忑之中，并无安全感和稳定感。这些问题，决策者必须认真思索。

总之，《物权法》第149条规定的自动续期，保障的是业主的权益和对物权的安全感，不能任意改变。因为它涉及到的是民心，是政府的威信和信誉。

二、温州的做法是否符合《物权法》第149条规定的原则

温州市的居民住宅，建设用地使用权存在20年、30年以至于70年等不同情形，目前到期的是20年期间的建设用地使用权。据调查，在重庆，当时为了降低房价，让百姓能够买上房，推出50年期间的住宅建设用地使用权，也不同于70年住宅建设用地使用权的期间。

温州市在处理已届20年期间的住宅建设用地使用权，同意自动续期，但是对房屋及土地使用权的价值进行评估，再令业主补交较高数额的出让金。正是这样的做法，才引起了全国的轩然大波。

对此，我的看法是：

第一，住宅建设用地使用权的期间届满，必须自动续期。对此，任何人、任何机关包括各级人民政府都不得违背这一规定，强制要求业主必须经过申请才能够给予续期。

第二，住宅建设用地使用权的最高期间是70年，约定20年以及没有达到70年期间的，首先应当自动续期至70年。

第三，对于没有达到70年最高期间续期至70年的，是否应当补交出让金，应当考虑到：一是70年的使用期间和20年等不足70年的期间不同，出让金的数额应当是不一样的；二是政府出让20年的土地使用权，续期如果不补交出让金，政府的利益会受到损失；三是如果20年等期间的住宅建设用地使用权的业主在续期时不补交出让金，对其他已经缴纳了70年出让金的业主而言，是不公平的。因此，20年的期间届满自动续期的，业主应当补交20年与70年土地使用权期间的出让金差价。

第四，对于具体出让金差价的计算，应当按照出让土地使用权当时的出让金价格计算，即当时70年期间的出让金价格是多少，20年或者其他期间的出让金与其相比，差额是多少，就应当补交多少出让金。考虑到毕竟取得使用权的当时应当缴纳而没有缴纳其余年限的出让金，因此，在补交出让金时，应当计算20年的银行贷款利息，由业主负担。此外，不得再增加任何费用。凡是与此方法不同的算法，结果高于这个计算方法的计算结果的，都是不正当的。

应当注意的问题是，在政府出让土地使用权的时候，确定20年的期间与70年的期间之间的价格，并非按照一年一年计算，因此，实际上20年的期间与70年的期间并非一年一年的计算，确定差额。应当按照当地当年出让70年土地使用权与20年使用权的差额计算，更为准确。超过当年出让70年土地使用权的出让金价格补交出让金的，也是不正确的，是侵害了业主的合法权益。

三、如何理解《物权法》第149条规定“自动续期”的条件

应当看到，《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权期间届满“自动续期”，并没有规定任何条件。对此，究竟应当怎样理解，有不同认识：一是认为既然没有规定自动续期的条件，应当理解为无条件。这样的道理应当说得通。二是立法当时因为时间紧迫，没有时间仔细探讨自动续期的条件，因而属于空白立法，需要将来予以补充，确定自动续期的条件。三是认为这一规定的内容是不确定的，也可能有条件，也可能没有条件，对此要看立法者的解释。

按照我在参加《物权法》立法过程中的印象，我认为上述三种意见都不够准确。在立法过程中，对此问题的绝大多数意见认为，这个问题关乎广大人民群众的切身利益，需要慎重对待，目前以不作规定为好，留待将来根据实际情况再进行研究确定。因而，自动续期确定的，是不需业主申请即续期，以保证其不动产权利的行使；至于是否要有条件，是否缴纳出让金等问题，留待以后专题研究再行决定，而不是按照现行法律的规定处理。

之所以这样规定，是因为现行法律有的规定与《物权法》自动续期的不同。例如《城市房地产管理法》第22条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”因此，目前有的拿该法的这一条文说事，是违反《物权法》第149条规定的。《城市房地产管理法》对于《物权法》而言，是旧法，且《物权法》是全国人民代表大会通过的法律，与《物权法》规定相冲突的这一规定，是无效的，不能以这一规定对抗《物权法》第149条规定。

随着时间的推移，我们对住宅建设用地使用权期间届满的自动续期，已经有了更为深刻的理解和感受。

“有恒产者有恒心”，是制定《物权法》时最常说的一句话。其实所谓“恒产”，并不是指房屋等建筑物，而是指土地，土地才是真正的恒产。《物权法》规定了永久性的房屋所有权，因而住宅等建筑物是准恒产，不解决住宅的土地权属的永久性问题，业主就不算有恒产，也就难说有恒心。在我国现行的土地公有的情形下，要想解决人民群众的恒心问题，就应当使住宅建设用地使用权的期间是永久性的期间，只有永久性的期间，才能够使我国城市居民对自己的住宅有恒心，对国家的制度有恒心。在《物权法》第149条关于“自动续期”的规定上，已经初步确立了该物权的永久性基础，因为自动续期，就意味着永远都是在自动续期之中，就用了永久性。

在此基础上，解决有恒产者有恒心的问题是，住宅建设用地使用权人在续期时，是否要继续缴纳土地出让金的问题了。对此，有两个办法：一是免费，将利益让给业主，也就是让给人民；二是费改税，不再收取出让金，而是对永久性的住宅建设用地使用权，权利人向国家缴纳税金，如同土地所有权的权利人向国家缴纳税金一样。如果采用这样的办法，就能够较好地解决人民群众的有恒产者有恒心的问题。

我的看法是，现在发生的20年住宅建设用地使用权的续期问题，将《物权法》第149条规定遗留的问题提前暴露出来，促使立法者面对这个问题，争取尽早解决，以增强人民群众对国家物权制度的信心。为此，在编纂民法典分则中，就有了一个解决这个问题的机会。在把《物权法》进行整合、修订，编入民法典分则作为物权法编时，可以对这个问题进行讨论，提出具体的解决办法，不仅可以使这个问题一劳永逸地予以解决，而且还会给编纂民法典分则提供亮点，获得人民群众的拥护。

必须看到的问题是，在解决住宅建设用地使用权期间届满的续期问题，究竟应当采取何种办法解决的实质问题，就是怎样协调人民群众的利益与政府利益的平衡问题。如果仅从理论上分析，政府没有自己的利益，政府的利益就是人民群众的利益，因为土地公有就是全民所有，土地增值，获益的是人民群众，因而两者的利益是一致的。但是，在实际上并非如此，人民群众的利益总是具体的利益，是每一个业主对土地权属的利益，而政府的利益则比较抽象，是政府拥有更多可支配财产的问题。因此，政府利益与人民群众的利益尽管是统一的，但是存在对立的方面。在这样的问题上，政府应当尽可能地让利于人民，让人民群众能够得到更多的实惠。在《侵权责任法》和《消费者权益保护法》中，在侵权人应当承担对受害人的民事责任与对政府承担的行政责任发生冲突时，优先承担民事责任，以保护受害人的利益，牺牲政府的利益。应当将这样的原则进一步扩展，延伸至对政府利益与人民群众的利益的协调中，一以贯之，就能够更好地造福人民，让人民群众获得更好的保护。