问诊城市内涝 须立法推进先地下后地上开发模式

连续强降雨导致江西省庐山市辖区内发生多处内涝，当地消防官兵共搜救疏散群众120余人；

　　

7月1日晚间至7月2日下午，安徽省池州市境内持续暴雨天气，持续的强降水造成青阳县丁桥片洛平圩、贵池乌沙片秋江圩以及池州主城区部分地区内涝严重；

　　

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连日来，持续强降雨侵袭南方地区，城市内涝问题日趋凸显。

　　

“目前，整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配。”中国水利水电科学研究院防洪减灾领域专家程晓陶在接受记者采访时说，城市缺少现代化内涝防治体系，不仅仅是管网建设不足，还包括蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段以及一系列法规、政策的调整。

　　

防洪涝需有“洪水管理”意识

　　

今年入汛以来，南方15个省区市连续遭遇强降雨。

　　

6月28日，在国务院新闻办举行新闻发布会上，国家防汛抗旱总指挥部秘书长、水利部副部长刘宁表示，今年我国入汛早，强降雨过程多。南方地区先后出现20多次强降雨过程，为近5年同期最多。

　　

刘宁称，当前，我国已全面进入主汛期，城市内涝可能多发。

　　

说起城市内涝，不得不提4年前，发生在北京的那场特大暴雨。

　　

2012年7月21日至22日8时左右，中国大部分地区遭遇暴雨，其中北京及其周边地区遭遇数十年未遇的强暴雨及洪涝灾害。截至8月6日，北京已有79人因此次暴雨死亡。根据北京市政府举行的灾情通报会的数据显示，此次暴雨造成房屋倒塌10660间，160．2万人受灾，经济损失116．4亿元。

　　

业内人士普遍认为，城市迅猛扩张中肆意挤占河湖、扰乱水系，加之“排水系统建设严重滞后”，一些城市排水管网欠账较多，管道老化、排水标准偏低，导致内涝频发。

　　

据此前国家防汛抗旱总指挥部办公室的统计数据显示，2006年以来，每年受淹的城市都在100座以上。

　　

“过去，城市最怕的是外江洪水，但现在，绝大多数城市每年受淹都是暴雨内涝所致。”程晓陶说，过去，我们讲防洪主要是指防外洪，因此水利部门对一些全国重点防洪城市的投入主要是修筑堤防，防御江河湖水。但是，很多暴雨灾害并不是由江河湖水泛滥造成的，而是属于暴雨内涝。

　　

因此，在我国，防治洪涝灾害亟需“转变理念”——从“控制洪水”向“洪水管理”转变。

　　

“暴雨内涝在原理上和江河湖水的泛滥不一样。防江河湖水泛滥主要是守住堤坝，但暴雨内涝需要在整个城市面上防御，这与农田不同，农田是哪里低洼就涝哪，城市现在是立体开发，如地下车库、地下商场、地铁等，因此，受淹情况跟过去有所不同。”程晓陶进一步解释。

　　

城市雨水排除是一个复杂的系统，涉及技术、管理、体制等众多方面。从目前的分析来看，造成部分城市严重内涝的主要原因，是暴雨强度超过了排水的一般能力，但是也暴露出我国城市排水系统存在的一些问题。

　　

北京市城市规划设计研究院副总工程师王军认为，城市排水系统的问题包括：对城市排水设施的建设重视不够，投入不足，城市建设存在重地上轻地下的倾向；排水设施维护管理水平偏低，排水设施得不到及时的养护和维修，造成降雨时排水设施无法正常发挥作用；应对超标准降雨的措施力度不够，在暴雨的预警预报、应急排水设施的建设以及重点区域、设施的防护措施等方面还存在很大差距；宣传教育不够，没有形成全社会公众参与的全方位防灾减灾体系。

　

城市扩容不能忽视地下建设

　　

为什么同样的降雨量，几十年前不会积水，现在就会出现内涝？而且，现在的地下排水管网能力要比以前强大。

　　

北京师范大学教授李京认为，关键在于过去城市和城市周边有大面积的水面、耕地和林地草地，雨水可以通过多种途径渗入地下，防止积水形成，但现在这些地方很多都被开发商占用了，城市的主要地区被水泥建筑覆盖，形成一个大的不透水层，雨水既不能进入河流湖泊，又不能渗入地下，无路可走，无处藏身，结果转化成地表径流，形成城市洪水。

　　

程晓陶亦认为，我国近年来城市内涝频发，最主要的原因是受到城镇化异常迅猛的影响。

　　

他说，随着城镇化的急速推进，大量人口涌入城市，社会形态发生了根本性的转变，城市人口密度增大，城市运转负担加重。其次，在城镇化快速扩张的过程中，自然气候环境发生了变化，并从“热岛效应”转变为“雨岛效应”，从而导致城区降雨分布、强度与频率等都发生了变化。

　　

再者，城镇化之后，地表硬化了，也就是说，在相同的降雨量下，由于地表透水性差，使得地表径流量大大增加，出现洪峰流量倍增、峰现时间提前等现象，加剧了城市洪涝的危害。

　　

城市内涝频发折射的问题主要是城市的规模扩大，但是，由于“先地上，后地下”的发展模式，造成排水系统不达标，再加上管理不善、老化失修、管网淤塞等问题，整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求极不匹配。

　　

“过去为了快速发展，城市建设都是‘先地上、后地下’，基础设施滞后，标准偏低。”程晓陶说。

　　

但是程晓陶认为，今天，想改变这种状况难上加难。“有人说把管子加粗就好了，但是地下不只有排水管，还有供水管、供电线路、供油管道、网络线路等支撑着城市的正常运转，当这些都埋在地下，现成的拓宽空间就非常有限了。而城市排水作为一个系统，局部的拓宽是没有用的”。

　　

解决城市内涝是个系统工程

　　

为什么只有在强降雨造成城市内涝后，才关注这些蓄积已久的问题，但最终仍得不到妥善解决？

　　

“这涉及各个管理部门之间存在的问题：城市基础设施建设是城建部门管理的，但是，水要排出去又进入了水利系统的管理范围。城市向农村急速扩展又衍生出一些新问题：扩出来的部分区域的防洪工作归谁解决？标准应该怎么定？”程晓陶说，在经济快速发展的过程中，区域之间、人与自然之间基于水的矛盾会变得越来越复杂。在这种情况下，一些问题会陷入扯皮、推诿的状态而难以得到及时解决。

　　

不难看出，解决城市内涝并非仅仅改善地下排水管网，而是一个系统工程，包括风险识别与评估、工程与非工程减灾措施、建立监测预警系统、灾害应急管理措施等。

　　

程晓陶认为，要避免城市内涝，需要建立现代化内涝防治体系。

　　

他告诉记者，构建完整的内涝防治体系要从三个层次进行规划，一是流域规划、二是城市规划、三是社区规划。不同层次规划，解决不同的问题，因地制宜探求各自合理可行的解决方案。城市内涝防治体系的建设，在同一个城市中还涉及新老城区建设规划不同的问题。

　　

对于城市开发的新区，我们可以采用修建共同沟（供水、供气、供热、供电、供油、通讯、网络、排水）的方式，来形成骨干排水管网，要以立法的形式来推进“先地下，后地上”的开发模式，并要规定不能因开发而加大固有的外排流量。而老城区的地下排水管网的改造是十分艰难的任务。