专家称检察公益诉讼试点达到预期仍有提升空间

5月5日，湖北省首例行政公益诉讼案在十堰市郧阳区人民法院公开开庭审理，法院认定郧阳区林业局在一起违法占用林地行为中怠于履行监管职责。庭审最后陈述环节，林业局主要负责人鞠躬致歉，承诺今后做一个守护绿色的忠诚卫士。

    

这样的场景给最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭很大触动：“检察机关提起公益诉讼，能够有效地推动行政机关履行职责、依法行政。”

    

5月16日至17日，探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会、检察机关提起公益诉讼试点工作推进会相继召开，郑新俭和来自公益诉讼试点地区的同行、法学专家一起，深入探讨公益诉讼试点工作。

    

多渠道收集公益诉讼线索

    

案件线索是公益诉讼试点工作推进的重要基础，否则，公益诉讼将成无米之炊。云南省检察机关曾遇到这样的尴尬——公益诉讼试点工作两个多月，8个试点地区检察机关均未掌部署握有价值的案件线索。

   

 云南省人民检察院民行检察处处长张迅介绍说，云南试点检察院民行检察部门以“绿水青山就是金山银山”为主要方向，展开纵向、横向两个方面公益诉讼案件线索的摸排，以反贪、反渎、民事、行政等检察工作中发现为主线，以自上向下督导为推动，努力发现公益案件线索。截至目前，群众举报的公益诉讼案件线索220件，占线索总量的67%。

    

广东、山东、安徽等地检察机关注重内部挖掘线索，民行检察部门加强与反贪、侦监、公诉等部门的联系沟通，推动信息共享、监督联动，大大提高了公益诉讼线索发现的几率。广东省90%以上公益诉讼线索是从刑事检察部门移送获得的。

    

各试点地区检察机关充分发挥行政执法与刑事司法衔接平台作用，加强与环保、国土资源等行政部门联系协作，加强同社会公益组织沟通合作。截至目前，13个试点省份检察机关已发现公益诉讼案件线索1233件，其中行政、民事公益诉讼案件线索分别为984件和249件。

    

与会专家对检察机关积极开展试点表示赞赏。多位专家注意到，已发现的线索多数涉环境资源领域，食品药品安全领域的仅61件，且后者尚未形成诉讼。

    

中国宪法学研究会会长韩大元说：“公益诉讼的目光不能仅仅盯在环保领域，食品药品安全在某种程度上比环境污染给公众带来的危害更广更大，比如假疫苗事件。期待公益诉讼触及更多领域。”

    

中国行政法学研究会会长马怀德提出，现实生活中，城市违章建筑、互联网非法广告等都对公共利益造成巨大损害，也存在行政监管部门不积极作为的情况，今后检察机关可以进一步探索扩大公益诉讼范围。

    

上级督办异地交办破阻力

    

开展公益诉讼，阻力大不大？多位专家关心这一问题。

   

安徽省人民检察院副检察长李卫东坦言，公益诉讼试点起步阶段，一些地方还不习惯。

    

李卫东说：“我们对办理缓慢、进展困难的线索，积极采取上级督办、异地交办等方式，帮助下级院排除干扰阻力，加速案件办理。试点以来，安徽省检察院民行部门共挂牌督办公益诉讼案件重大线索5件，异地交办案件线索3件。”

   

广东省人民检察院民行检察处处长周虹说，对于监督阻力大的案件，广东省检察院主管检察长亲自指挥、参与办案，既敢于监督又争取理解与配合，推动试点工作顺利开展。

    

最高检民事行政检察厅加大对下指导力度，对陕西秦岭建别墅事件、常州外国语学校“毒地”事件等，以督办函的形式交办，要求限期查报结果。

    

环境资源、食药安全等领域专业性程度高，检察机关提起公益诉讼，如何解决专业化问题，受到不少专家关注。

    

江苏省人民检察院副检察长汪莉介绍说，江苏检察机关办理的全国首例民事公益诉讼，涉及土壤污染、环境修复等专业性问题，检察机关引入专家辅助人协助办案，专家辅助人论证环境修复方案，并出庭就专业问题当庭发表意见。

   

安徽省检察院联合东南大学能源与环境学院、省环科院建立环境问题损害鉴定咨询机制，与安徽大学法学院建立法律问题共同研究机制，就个案办理中遇到的具体问题，听取专家意见，及时解决疑点难点。

    

诉前程序纠错及时效果佳

    

甘肃省阿克塞哈萨克族自治县有17家石棉矿企业长期开采但未办理环评手续，严重影响生态环境。阿克塞县人民检察院向县环保局发出检察建议，县环保局通知石棉矿企业整改但未采取相关措施。省市两级检察院赴阿克塞县实地督导，最终，县政府经研究决定，依法关停17家企业，认真整改。

    

郑新俭说：“客观说，试点公益诉讼前检察机关发出检察建议，行政机关做书面回复的多，但有的并没有实质整改纠正。公益诉讼试点过程中，各地检察机关积极跟进检察建议的落实，促使行政机关既积极回复检察建议，又积极整改纠正。”

    

据了解，诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。试点地区检察机关严格履行诉前程序，提升检察监督效力，有效发挥行政机关履职能动性，节约了司法资源。

    

山东省人民检察院副检察长王效彤说，山东检察机关专题对环保、食药等领域多发易发的问题以及检察建议的制发和说理进行培训，增强检察建议的可操作性和权威性。同时，密切跟进监督和调查整改情况，对没有整改到位的，及时启动诉讼程序。

    

行政机关怠于履职的情形往往具有类型化、地方性特征，广东试点地区检察院积极开展类案监督。连州市人民检察院监督一畜牧公司污染案中，针对该地区普遍存在的畜禽养殖业污染现象，向当地环保局发出检察建议，环保局采纳检察建议，责令各大型污染企业整改到位，对12家企业依法提请市政府给予关停。

    

截至目前，试点省份检察机关履行诉前程序案件689件，其中行政公益诉讼案件638件，有401件已经通过相关行政机关纠正违法或积极履职达到监督效果。

    

中国政法大学终身教授应松年十分肯定诉前程序的作用。他说，检察机关通过司法建议的方式，督促行政机关依法履职，给行政机关改进的机会，不改再行起诉，不仅有效节约了司法资源，还有助于及时纠正侵害国家和社会公共利益的行为。

   

公益诉讼有待进一步完善

    

专家们普遍认为，检察机关提起公益诉讼试点近一年，不仅弥补了公益诉讼主体缺位的不足，也有效促进了政府依法行政，推动了法治发展，维护了公共利益和社会公平正义。

    

当然，检察机关提起公益诉讼制度还有待进一步完善。来自试点地区检察院的与会者直言不讳，试点过程中还存在一些问题，如检察机关公益诉讼人地位如何体现，举证责任如何分配等。

    

清华大学法学院教授何海波注意到，当前公益诉讼主要是由基层检察院提起的，他认为由高一层级的检察机关提起更为恰当，因为行政机关有时之所以不能很好地行使监管职责，是受地方利益格局影响，高层级检察机关介入能够打破这种利益格局，减少办案阻力。

    

中国人民大学法学院教授汤维建说：“检察机关提起公益诉讼要一以贯之，不能以法院作出判决确认行政行为违法就当案结事了，要继续实行监督直到整改落实到位，以免影响到公益诉讼的正当性和权威性。”

    

多位专家提出，要避免公益诉讼滥用和选择性诉讼问题。中国人民大学法学院教授莫于川认为，随着试点的推进，应尽快将社会公益组织纳入诉讼主体，作为起诉的第二序列，这有助于解决未来检察机关可能存在的选择性公益诉讼弊端等问题。