专家：提高个税起征点会造成更大的不公平

近日有媒体报道，目前财政部正在抓紧研究个人所得税改革，财政部税政司多次组织专家开会研讨，个税改革方案已初具雏形。据悉，个税改革的方向是建立综合与分类相结合的个人所得税制。对于关系每个人切身利益的改革，民众有何看法？

 

上周，中国青年报社会调查中心通过问卷网对1911人进行的一项调查显示，50.6%的受访者对自己的个税缴纳情况有所了解，79.5%的受访者对正在酝酿的新个税改革方案有所期待，68.7%的受访者认为个税方案应随经济社会发展形势而适时调整，57.3%的受访者建议降低税率、调低工薪阶层的税负。

 

受访者中，34.6%的人来自民企、私企，20.8%的人来自国企、央企，16.5%的人来自国家机关、事业单位，15.3%的人来自外企、合资企业，6.6%的受访者是个体户；来自北上广深等一线城市的占32.8%，来自其他新兴一线城市的占8.2%，来自省会城市或直辖市的占23.7%，来自二三线城市的占26.7%，来自县城、乡村的占8.0%。

 

50.6%受访者对自己个税缴纳情况有所了解

 

调查中，50.6%的受访者对自己的个税缴纳情况有所了解，31.7%的受访者对自己个税缴纳情况了解程度一般，17.7%的受访者不了解。

 

在武汉工作的张坡对自己的个人所得税扣缴情况比较清楚。“我工资每月6500元，另外还有饭补、话补、出差补贴等，每个月出差天数不同，补助也不同，平均下来差不多是2000元，五险一金交1430元。个人所得税每个月都有变动，上个月我工资单显示扣了190多元，能拿到手的钱不到7000元。加上我老婆的收入，我们家的月收入也就是1万元出头”。

 

张坡告诉记者，扣除赡养老人和抚养孩子的费用，以及家里的基本生活开支，每月结余约为2000元左右。“听说新的个税改革可能会按家庭计征，我希望可以把赡养老人和抚养小孩的因素考虑进去，有利于减轻家庭的负担。”他说。

 

调查显示，对于现行的个税征收方案，44.6%的受访者表示满意，38.5%的受访者认为一般，16.9%的受访者不满意。

 

在陕西西安从事会计工作的郑茵表示，自己工资收入不高，每月缴纳的税额为几十元，所以对于个税方案的调整并没有太多的切身感受。不过她也表达了对以家庭为单位计征的方案的期待。“我挣得不多缴的税少，我老公挣得多缴的税多，但是站在家庭的角度我们可能不该缴这么多税，所以按家庭计征对于我们来说更合理。”郑茵说。

 

调查中，79.5%的受访者表示对新个税改革方案有所期待，其中23.5%的受访者非常期待，56.0%的受访者比较期待。

 

70.0%受访者认为当前工薪阶层税负偏高

 

现行个税征收方案主要存在哪些问题？70.0%的受访者认为工薪阶层税负偏高，53.2%的受访者认为现行个税方案没有考虑物价、家庭等复杂因素，43.1%的受访者认为分类征收简单、缺乏公平，38.5%的受访者认为个税起征点过低，16.0%的受访者认为征收制度滞后。

 

首都经济贸易大学财政税务学院税务系主任刘颖认为，个税改革的方向主要是凸显公平。“现在分类征收的模式更多地体现的还是效率。因为分类征收比较方便源泉扣税，在效率方面的作用会强于公平。”刘颖表示，从个人所得税角度来说，综合征收的方式应该比分类征收要公平，这是肯定的。

 

对于民众期待的按家庭征收的方式，刘颖表示现阶段很快以家庭为单位征收还存在很大的难度。“目前信息不对称使得税务机关把握不了相关的信息。以家庭为单位征收会有很多复杂的情况。”刘颖举例，比如年度中间出现夫妻双方离婚的情况，或者出现离婚又再婚的情况，归类到哪一个家庭也是一个问题。

 

针对有受访者表示免征额性质的费用扣除（即“起征点”——编者注）过低的情况，中国财税法学研究会会长刘剑文告诉记者，提高起征点肯定不是未来改革的方向，改革要放在综合与分类相结合的税制模式的总体框架下去设计具体方案。

 

中国政法大学财税法研究中心主任施正文也表示，提高起征点丝毫不能解决问题，而且可能把现在的不公平变成更大的不公平，也背离了个税改革的方向。

 

施正文举例：“扣除三险一金以后，现在3500元以下不征。假定工资、薪金所得为5000元的人，在扣除3500元后，对1500元征税，税率为3%，应纳税额为45元。假设现在把3500元提高到6000元，那么工资薪金为5000元的人不需要缴45元的税。但对于月收入为9万元的人，起征点为3500元时，他的应纳税所得额是86500元（90000减去3500），适用45%的最高税率，应纳税额为25420元（86500×45%-13505）（此为个税计算公式——编者注）。提高到6000元的起征点时，他的应纳税所得额是84000元（90000减去6000），适用税率不变，应纳税额为24295元（84000×45%-13505）。这样在提高起征点到6000元后，月入90000元的人的应纳税额比起征点为3000元时少缴了1125元。你说提高起征点后谁更受益？哪个少缴的税多？”

 

施正文认为，在累进税率的情况下，提高起征点后收入越高的人少缴的税越多，在分配调节上会起反作用。同时，现在的起征点仅仅适用于工资、薪金所得，对于没有工资收入的人会非常的不合理。而且起征点的规定不单单是一个数字，和我们的税率结构还有很大关系。在分类征收的情况下，不考虑个人和家庭因素单纯说提高起征点，会造成更大的不公。不仅不能真正解决低收入群体税负重的问题，而且对低收入人群会更不合理。

 

调查中，68.7%的受访者认为个税方案细则应随经济社会发展形势而适时调整。

 

“目前国内的费用扣除项目是比较单一的，扣除的是‘养家糊口’最基本的生活费。结合现在放开二孩的大背景，现阶段个人所得税的扣除确实是有必要进行调整。”不过，刘颖认为，谈论免征额性质的费用扣除标准一定要站在科学测算的基础上来说，要在非常严谨的测算的基础上再去讨论是高还是低。

 

刘颖告诉记者，3500元的费用扣除标准公布之前，她曾带领研究生对北京地区做过测算，在不考虑未来物价上涨的因素下，测算出来的标准为3300元。“政府还考虑了未来物价的因素，有一个放宽度”。

 

57.3%受访者希望降低工薪阶层税负

 

对于有媒体称财政部最快今年年底或明年年初可能将个税改革草案上报中央和国务院，施正文表示，今年年底个税改革方案提交国务院有难度。“据我了解，主管部门着手起草方案的时间并不长，同时涉及的问题也非常复杂”。

 

施正文表示，个税改革方案目标提了很多年，但是需要先理清一些问题，定好大的框架，才能有具体的详细内容。“个税改革是分两步走的。一是要先有综合税制改革方案，即建立分类与综合相结合的个税制度。这个方案会比较具体，然后按照程序再拟个人所得税法的修改草案，报人大通过才能实施。个税的改革要通过修订个人所得税法来进行。”施正文说，目前正在讨论研究的是综合税制改革方案。而不是个税法的修订草案。

 

对于改革的时间表，施正文认为个人所得税改革从方案到实施还有比较长的路要走。因为它的牵扯面广，是税法里最重要的难度最大的一项改革，涉及现代国家治理问题，是超越税改意义的一项改革，从酝酿方案到最后法律出台一定会经历较长的时间。“整个过程既要积极推动，也要周密考虑、稳步推进，时间会长一些”。

 

刘剑文表示，目前对于工资、薪金所得，劳务报酬所得划分到综合征收范围没有问题，但对于其他类别的个人所得是否应划分到综合中，还需进一步讨论研究。“不过提低、扩中、调高的大方向还是清楚的”。

 

受访者对个税改革有哪些建议？调查显示，57.3%的受访者期待降低工薪阶层的税负；54.6%的受访者认为应加强对高收入人群税收的调节和监管；46.0%的受访者认为应通过个税调整，进一步让利于民、藏富于民；44.2%的受访者建议应以家庭为单位计征个人所得税；32.8%的受访者认为税率计算应尽量简单、征收透明、方便。

 

施正文认为，改革后，低收入人群税负势必会降低，但不是通过提高起征点这种方式。他认为可以适时调整税率结构。“比如工资、薪金所得，将3%税率适用的应纳税所得额调高。现在是应纳税所得额1500元适用3%的税率，我认为可以提高到3000元或4000元，适用3%的税率，这样就降低了低收入人群的税负，对低收入人群更合理”。

 

刘剑文强调个人所得税改革不是孤立的，要放到整个大环境去考虑。“从整体推进的过程，从公平正义，维护市场秩序的角度去考量”。

 

施正文：个税改革真正实行恐需三到五年

 

近期，有关个税改革的消息不断，综合计征、个税起征点、个人信息收集等成为舆论关注的焦点。为此，中国青年报记者采访了中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文。

 

征管能力欠缺，进一步放大了税制本身的缺陷

 

中国青年报：我国从“九五”时期就开始探索个税改革，然而迄今，虽然各方都对个税改革进行了广泛深入的探讨，但却未有突破性的进展。您认为个税改革的阻力主要有哪些？

 

施正文：个税改革没有实现突破性进展的原因有三个。其一，我们应赋予个人所得税什么样的功能，这一点没有达成共识。个税到底是应该增加财政收入？还是应该调节社会财富的分配？虽然这两者都是个税所具备的功能，但是两者如何平衡，侧重哪一方面，这些并没有形成精准的共识。

 

其二，个人所得税在分配公平上到底能发挥什么样的作用还有待考量。如果调节力度过大，可能会对经济发展造成损害，导致资本、技术、人员外流。这目前也是我们的一个困惑。在经济全球化的背景下，资本、技术、人员是没有国界的，各国之间的税制存在竞争关系，一个国家税收政策的制定，已经不是关起门来自己讨论的事情，要考虑到国际税收环境。

 

第三，从理论层面来讲，政府到底应该对收入分配进行怎样的调节？政府在这方面有多大的功能？市场能否解决收入分配的问题？分配问题是在二次分配中出现，还是在一次分配中问题更突出？这些问题也没有形成共识上的最大公约数。

 

最后，个税作为重要税种，因为覆盖的人群广，影响面大，故而在其他税种之后才开始改革。营业税改增值税后更加突出了个税改革的重要性，这也是个税改革不断被提及但仍没有突破性进展的原因。

 

中国青年报：有消息称，个税改革将实行分类与综合相结合的改革方向，目的是为了避免目前分类征收产生的问题，那么分类征收主要有哪些弊端？

 

施正文：分类税制是以效率为优先，在公平性方面有所不足。首先，现行个人所得税法将个人所得分为11类，每类所得的扣除标准、适用税率和计税方法都不同，导致不同所得之间的税负不公平，同时还为纳税人通过转换所得类别进行避税提供了空间。

 

其次，税率结构也不合理，工资薪金所得的累进税率高于利息、股息、红利、特许使用费等资本所得适用比例税率，导致劳动所得的税负有时会高于非劳动所得。45%的最高边际税率不仅税负过高，降低工作积极性，由于征管难度大，其实际征收效果也不佳，反而使高工薪者税负降低。

 

再者，现行费用扣除没有考虑纳税人赡养情况、健康状况、住房情况等家庭负担因素，而是采用“一刀切”的办法，没有体现每个纳税人的个性化要求。

 

最后，征管能力欠缺，进一步放大了税制本身的缺陷，导致个人所得税出现了“逆向调节”。由于工资薪金所得收入透明，实行代扣代缴，征管较为到位；而高收入者的收入多为利息、股息、财产转让所得等资本所得，收入渠道多而隐蔽，在源头的把控上比劳动所得难度大，偷逃税的问题比较严重。征管执法中的不平等，出现了富人比穷人少纳税的情况。

 

对于综合征收中生计费用扣除，应当摒弃现行“一刀切”的定额或定率扣除制度

 

中国青年报：实行分类与综合相结合的混合税制之后，如何调整贫富差距？

 

施正文：从税收理论上来说，不同税种作为政策工具在收入分配和结构调整中的作用是以其收入规模为基础的，如果个人所得税的收入规模很小，即使其全部由高收入阶层负担，对整个收入分配调节作用也有限。目前我国个人所得税规模偏小，比重偏低，征收面偏窄，调节力度非常有限，严重制约了其收入分配功能的发挥，也不能起到调节经济的内在稳定器功能。

 

我认为，改革之后，我国的个人所得税将在公平上发挥主要作用。在分类与综合相结合的混合税制下，劳动所得会被纳入综合征收。未来的改革，我们将会对劳动所得实行综合征收，我建议这部分所得的最高边际税率（边际税率指征税对象数额的增量中税额所占的比率——编者注）应降到30%。目前的最高边际税率是45%，造成的后果是税率太高征不到，反向刺激逃税，移民避税。如果我们能把最高边际税率降下来，就能提高纳税的遵从度，降低税务风险，实际上高收入人群缴的税更多。

 

其次，还要减轻中低收入者的税负。目前，工资薪金所得应税额在1500元以下才能适用3%的税率，使用范围过窄，将来我们可以把3%的适用范围扩大，比如说4000元以下都可适用，让低收人者的税负更低。

 

目前的个税制度之所以在调节分配上不力，主要是因为制度不能落地，不能实际操作，形式上似乎调节力度很大，现实当中不仅调节不到，还会出现反向的问题，所以改革后的税收制度一定要落地。

 

中国青年报：是否会降低劳动所得税负，提高资本所得税负？

 

施正文：前面讲到，一个国家税收政策的制定，不仅要考虑分配公平，还要考虑提升国家税制的竞争力，考虑对经济发展的作用以及征管的可行性，从而采用有差异的税收政策。

 

从全球看，各个国家之所以对资本所得使用较低的税率，一是从经济效率考虑。资本是社会经济发展的基础，是经济增长的重要要素，解决的是把整个蛋糕做大的问题，没有经济的发展，贫困问题、公平问题也解决不了。第二，要考虑到各个国家税制的竞争关系。目前，各个国家对资本所得都使用较低的税率，特别是对长期资本投资，都提供比较优惠的税率。在这种情况下，如果我国对资本所得征收较高的税率，就容易造成资本、技术、人员外流。

 

中国青年报：同样的收入水平在不同的地方购买力并不一样，个人所得税是否会考虑地区差异，设定富有弹性的税率？

 

施正文：这个是不宜采用的。个人所得税的税基高度是流动的，税收政策必须要高度统一，才能促进全国统一市场的形成以及人员、技术、资本的流动。

 

中国青年报：我国区域之间、城乡之间、一线大城市与二三线城市之间发展不平衡，赡养老人的支出、子女教育支出以及按揭贷款利息支出都会存在较大差异，每个家庭所要承受的实际负担难以把握，这给税前扣除带来了极大的核算困难，改革中的税前扣除标准如何把握？

 

施正文：费用扣除制度的核心是生计费用扣除，是纳税人维持基本生活所支付的费用。我国对于综合征收中生计费用扣除，应当摒弃现行“一刀切”的定额或定率扣除制度，采用基础扣除和特别扣除相结合的个别扣除法，以反映纳税人的实际情况，体现“以人为本”精神。

 

具体来讲，基础扣除是维持个人基本生计费用的扣除，以个人为单位确定扣除数额。基础扣除除了个人基础扣除，还包括抚养基础扣除，即纳税人个人抚养小孩和赡养老人的扣除（无工作配偶也适用抚养扣除），并应当适用与个人基础扣除相同的标准。比如联合申报纳税的一对夫妇抚养了一个孩子，则他们可以得到3份基础扣除。

 

在标准的把控上，基础扣除标准应当遵循最低生活费用不课税原则，为了使最低生活费用量化，应当对居民基本消费支出进行统计调查和科学测算，为基础扣除标准的确定提供实证依据。

 

特别扣除（专项扣除）是考虑纳税人个人和家庭特殊情况的社会福利性扣除，包括经营性扣除、缴纳的社会保障费用、大病医疗支出中个人承担的部分、全日制教育学费支出、住房贷款利息或租金支出等。另外，纳税人发生的与雇佣活动有关的费用，例如交通通讯费用、寻找工作费用、没有被报销的商业费用、为提升劳动技能而参加教育培训支付的费用等，也应当包括在特别扣除之内。

 

为了寻求公平和效率的统一，对于特别扣除可以借鉴美国的做法，由纳税人选择适用标准扣除或分项扣除。标准扣除具有统一的扣除限额，不需要纳税人提供凭证；分项扣除需要逐项列出支出费用，并提供相应凭据。这样通过实行综合税制改革，大幅度提高费用扣除标准，将大多数工薪阶层排除在纳税人之外，对高收入者实行自行申报。

 

分类与综合征收方式相结合之后，纳税人需要自行申报

 

中国青年报：不少人表示对个税的去向不清楚，改革之后如何做到更加公开透明？

 

施正文：分类与综合征收方式相结合之后，纳税人需要自行申报，直接和税务机关联系，将会更加关注自己的纳税状况和我国的税收政策。不仅关注到征收是否做到公平，还将关注税收的使用情况以及效果。所有纳税人都有权利对政府收支活动进行监督，这就要求我们加快政府改革，做到预算更加规范透明，财政资金的使用也要更加高效，向民生财政转型。

 

财税制度是提升国家治理水平的核心工具，通过直接税让公民参与到公共活动中，行使其公民权利。财税是国家治理的基础和支柱，是我们国家走向现代化、法治化的突破口，在未来的改革中扮演一个关键角色。

 

中国青年报：实行分类与综合相结合的个税计征需要建立完善的个人信息平台、进一步提高征管水平，我国目前是否具备相应的条件？

 

施正文：个税改革真正实行恐怕需要3到5年时间。如果在这段时间内，我们各方面的工作做得扎实，我认为是能具备相应条件的。

 

首先，税收征管法要修订。个人所得税是最大的直接税，直接税改革的难度、影响的深度和广度非常大。个税征收需要掌握大量的涉税信息，监控难度也很大，要求政府具有较高的治理水准。现行的税收征管法没有建立第三方涉税信息提供制度，税收征管法的修订还需要一两年时间，如果在2017年能通过，就已经非常理想。个税改革一定是在税收征管法实施之后进行。

 

其次，建立个人的纳税人识别号和第三方涉税信息提供制度。在我们的税收征管法里就有纳税人识别号，原来只是适用于企业，将来要扩大到自然人。目前我们的个税主要是代扣代缴，将来要实行直接税，如果达到纳税标准，要求纳税人自己申报。识别号是个人终身不变的、唯一的号码，用来归集个人的两类信息，一是个人的基本信息，包括姓名、年龄、住址等。二是税基信息，包括各类收入、财产等，这两类信息都要归集到纳税人识别号中。识别号通过多种途径归集个人信息，包括纳税人申报、扣缴义务人提供、第三方提供、支付方提供以及工商、海关、不动产部门、金融机构等提供。这些信息可以共享，最后都要汇集到税务机关，税务机关建立纳税人个人账户，这些信息都放在个人账户中，然后进行分类和综合的计征。税务机关应当抓紧建立个人收入财产信息工作机构，实质性地着手开展基础工作。

个人税号可以有效避免偷税漏税现象，将来还要要求纳税人在经济活动当中用到识别号，包括签订合同、购买保险、领取社保、买房等都要使用识别号。这样一个制度的建立，不通过法律来规范强制实施是不行的，税收征管法修订草案里已经提到了这个问题。

 

另一方面，目前我们的信息碎片化、信息孤岛、各自为政的现象阻碍了政府职能的有效行使。所以目前在推进政府信息建设，这就为个税改革提供了条件。个税改革对政府改革提出了要求，由于这种互动的、整体的改革的推动，未来的个税改革并不难。从信息技术的角度来看，个人的涉税信息都可以集中起来实现信息共享，我们目前之所以没有做到，主要是牵涉到部门利益，政府改革没有到位，行政协助制度没有建立起来，是我们法治建设滞后。这个问题是可以改变的，所以我们要义无反顾地推进改革。我们的中央决策层在这方面有很高的执行力，这都有助于推进问题的解决。