浅析我国企业经济性裁员法律制度

一、我国企业经济性裁员制度的立法现状

   

企业经济性裁员，是用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，为改善生产经营状况而辞退成批人员。企业经济性裁员制度在本质上属于劳动合同的无过错性单方预告解除。企业经济性裁员制度是劳动法中的一个十分重要的制度，也是破产法中和解制度与重整制度的一项重要内容。

 

1995年颁布的《劳动法》第27条规定，在用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应提前30日向工会或全体职工说明情况，听取工会或职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员。

   

劳动部《企业经济性裁减人员规定》（劳部发［1994］447号）第四条规定，用人单位确需裁减人员，应按下列程序进行：

    （1） 提前三十日向工会或者全体职工说明情况，并提供有关生产经营状况的资料；

    （2） 提出裁减人员方案，内容包括：被裁减人员名单、裁减时间及实施步骤，符合法律、法规规定和集体合同约定的被裁减人员的经济补偿办法；

    （3） 将裁减人员方案征求工会或者全体职工的意见，并对方案进行修改和完善；

    （4） 向当地（企业工商登记机关的同级）劳动行政部门报告裁减人员方案以及工会或者全体职工意见，并听取劳动行政部门意见；

    （5） 由用人单位正式公布裁减人员方案，与被裁减人员办理除劳动合同手续，按照有关规定向被裁减人员本人支付经济补偿金，并出具裁减人员证明书。

   

这些立法从实体方面和程序方面对企业的经济性裁员行为作出规范，规定了经济性裁员的实质性条件、程序性条件、禁止性条件以及对被裁减人员的保护等。

 

二、我国企业经济性裁员制度存在的问题

   

1、我国企业经济性裁员的实质性要件立法比较原则

   

我国《劳动法》将用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的两种情况作为企业经济性裁员的法定许可条件。但这两个条件的规定是比较抽象的、含糊的、不具有操作性。[1]

   

对于第一个条件，我们似乎可以根据《破产法》和《民事诉讼法》规定的破产界限来认定用人单位濒临破产进行整顿的情形。但是我国关于破产界限的规定是颇存争议的。我国《破产法》第3条规定：“企业因经营不善，造成严重亏损，不能清偿到期债务，可依法宣告破产。”这样的规定使破产原因多元化和复杂化，受到许多学者的批评。什么是经营管理不善？其与严重亏损之间是否具有因果关系？什么是严重亏损以及其严重程度如何？这些问题都是困境企业在适用破产法之前必须解决的问题。这种破产原因多元化的结构增加了用人单位、劳动者、甚至法院认定困境企业的困难。我国1991年通过的《民事诉讼法》第19章扩大了破产法适用的范围，规定企业因严重亏损，无力清偿到期债务，债权人或债务人可向人民法院申请破产还债。这一规定虽然去掉了《破产法》中规定的“管理不善”，但“严重亏损”仍然是限定“不能清偿到期债务”的条件，在实践中与破产法的规定并没有实质性差别。这样的规定在实际中造成了对困境企业认定的困难，给经济性裁员制度实施的前提造成了认识的不一。

   

对于经济性裁员的第二个条件，我国目前立法没有对其做出明确的规定，而只有企业经营状况恶化并达到当地政府规定的严重企业标准的模糊的规定。这种规定势必要求政府花费巨大的精力去根据各企业的不同情况制定企业财务、生产、销售、利润等方面的各种标准，然后据此来判断各企业是否符合经济裁员的条件。由于各个地方经济发展水平的不平衡，各地政府制定的裁员标准就会彼此不同，这样无疑会造成操作上的困难。如北京市政府颁布的《北京市经济性裁减人员规定》规定裁减人员的一个条件是企业连续三年经营性亏损且亏损额逐年增加、资不抵债、80%的职工停工待业、连续6个月无力按最低生活费标准支付劳动者的生活费用。[2]这样的规定使得强调政府对企业经济性裁员实行宏观调控的同时，又将政府的宏观经济调控职能引入企业的微观管理之中，让政府又界入企业的内部事务之中，回到了原来政企不分的的老路上。

   

另外，我国劳动立法在被裁人员的标准上没有在正面对用人单位提出要求，仅仅在《劳动法》第29条和《企业经济性裁员的规定》第5条规定了几种不得裁减的人员。但由于劳动者个体的差异，有些特殊的劳动者需要特殊的保护，将他们纳入裁员的对象将有违社会的公平与正义。我国经济性裁员采取“一刀切”的简单做法，并没有考虑劳动者的差异，如劳动者的年龄、收入、工作期限、身体状况、对用人单位的贡献等特殊情况，这不能不说是一个遗憾。

   

2、工会对经济性裁员的干预不力

   

我国劳动法规定用人单位裁减人员必须提前30日向工会和全体职工说明情况，听取工会或职工的意见，而并非必须得到工会或职工的事前“同意”，而且也没有对工会和职工的“建议权”提供必要的保障。如果工会或全体职工提出了不同的意见，是否会影响或阻却用人单位的裁员活动呢？劳动法没有作出可操作性的规定。笔者认为，如果工会或全体职工提出了不同的意见，对用人单位的裁员活动不具有影响力或阻却力，那么我国《劳动法》第27条和《企业经济性裁减人员规定》第 14条规定的征求或听取意见的程序就形同虚设，没有任何实际意义。而在实践中，工会更多是站在用人单位一边，使该条规定完全流于形式。

   

3、对被裁减人员的就业保护不力

   

劳动权是人权的基本内容，就业权是劳动权的基本内容，也是生存权的表现形式。一个完整的经济性裁员制度不应只包括裁员制度本身，还应包括对被裁减人员的善后保护制度。这样才能保证经济性裁员制度的顺利进行。因此，在劳动者被用人单位裁员之后，立法应对劳动者的就业权予以充分的保护。我国目前被国有企业优化的富余人员，从总体上讲一般年龄偏大、文化程度偏低、技能单一，并且女职工占较大比例。这些职工的再就业相对而言比较困难。《劳动法》第29条和《企业经济性裁减人员规定》第5条虽然对企业经济性裁员行为设立了禁止性的条款，已对这些特殊群体就业予以特别保护，但仍不完善。因此，对被国有企业、集体企业裁减的失业人员，尤其是再就业能力较差以及特殊地区的人员还应实施就业保护政策，尽量扩大再就业的比重。

   

三、我国企业经济性裁员制度之完善

   

1、确立统一的、科学的困境企业认定标准

   

目前我国《破产法》和《民事诉讼法》对企业破产原因的规定抽象、含糊，不具有操作性，造成实际中困境企业的认定困难。要解决这一问题就要参照国际通行的企业破产的界限。

   

对于破产原因的立法例，世界范围内主要有两种作法：判例法的英美国家采取列举主义，成文法的大陆法系国家采取概括主义。概括主义的国家一般以“不能清偿到期债务”作为破产原因，并采取了现金流量标准和资产负债表标准为两个判断标准。[3]在我国破产原因必须建立一元化标准，即以“不能清偿到期债务”作为破产原因。无论是全民所有制企业还是其他所有制企业，也无论企业是因为管理不善造成严重亏损，还是因为其他原因造成企业亏损，当企业不能清偿到期债务，困难企业可以申请破产保护，或同债权人达成和解协议进行和解，或达成重整计划进行重整。这时困难企业就可以根据和解协议或重整计划的需要进行裁员。这样确立企业经济性裁员的统一标准，增加了企业经济性裁员的透明度，可以更好的防止用人单位利用经济性裁员制度侵犯劳动者的合法权益。

   

另外，对困难企业也要强化政府的宏观调控，可以从企业裁员的规模、程序以及对企业的各种政策优惠措施等方面做文章。比如政府可以通过税收和财政的优惠措施来控制企业的裁员行为。通过优化企业的外部环境为企业的生存和发展创造良好的氛围，促进企业生产的发展，从而促进就业，减少企业的裁员行为。

   

2、确立科学、公正的裁员标准

   

科学、公正的裁员标准是法律公平、公正的体现。由于劳动者个体之间存在很多的差异，企业在进行经济性裁员时应对其加以充分考虑，而不应采取“一刀切”的做法。建立一个科学、合理的裁员标准，一则可以防止企业经营者的“人治”因素，规范他们的行为；二则可以对那些社会弱者以及需要特别保护的劳动者的合法权益进行保障，尽可能体现社会的公平。这样在实践中也有利于裁员的进行。

   

在裁员标准的制定方面，我们可以借鉴国外的劳动立法经验。如德国劳动法规定雇主在确定被裁人员时，必须依社会观念来加以衡量，优先解雇那些不需要保护的人，而对那些年老、体弱的社会弱者，如果雇主没有依照合情合理的标准来衡量厂方利益和社会观念即终止劳动合同，该行为将因为具有“社会不正当性”，其解雇行为无效。[4]在法国的经济性裁员制度中，企业委员会的一个重要作用就是同企业商量，根据非歧视的原则来确立裁员的标准。根据法国劳动法的规定，在裁员的过程中，企业要避免经营者的主观方面的因素，实行非歧视原则，并考虑以下几方面的因素：被裁减人员的家庭负担、工龄、职业资格、年龄和身体状况。[5]

   

因此，我们在制定裁减人员的标准时也应该充分考虑劳动者在单位的工龄、劳动者的工作能力及其工作态度、劳动者的身体状况和家庭负担等等，从而避免将那些年老、体弱、病残和为本单位的生存和发展做出了重大贡献的劳动者作为裁员的对象而将之抛入失业的大军之中。

   

3、加强工会对经济性裁员的干预力度

 

工会以维护职工的合法权益为其基本职责，劳动者处于分散、孤立、弱小、无助的地位，无法与用人单位形成抗衡态势，特别是在企业的经济性裁员行为中，劳动者更处于不利地位，他们的权益更容易受到侵犯，这时更需要工会的支持。

 

在完善经济性裁员制度时，立法要赋予工会更大地参与经济性裁员的权利，确立其经济性裁员的“建议权”，并对该权利进行法律保障，以期对劳动者进行更为有力的保护。

 

在这些方面，国外劳动立法的经验值得我们学习。如德国劳动立法在经济性裁员的程序上要求雇主将裁员的报告提前30日通知劳动行政当局，同时雇主必须将有关的裁员事由、人数、时期等书面通知企业职工委员会，并与其商量避免解雇或裁员结果的可能性，然后雇主将职工委员会的报告附于对行政机关的书面报告中，如该报告没有附带企业职工委员会对裁员的态度则无效。[6]德国立法如此规定的目的是想通过企业内部的自治和外部机关的制约最大限度地减少解雇对社会造成的冲击。法国劳动法律规定企业委员会或员工代表协助企业建立裁员标准。只有在咨询企业委员会或员工代表的意见之后，才能根据非歧视性的原则来确立裁员的标准。在企业进行经济性裁员时，雇主应征求企业委员会或员工代表的意见，制定关于避免裁员和安置雇员的“社会性计划”方案。否则，企业的裁员计划将被劳动行政当局或司法当局确认该裁员无效。[7]

 

可见，德国、法国在立法上加强工会在经济性裁员时同雇主的协商功能，同时强化了工会对雇员的劳动保护。为此我国也应强化工会在经济性裁员程序中的干预力度，强化工会的协调、维权功能。为保障工会在裁员方面建议权的实现，我们还可以通过立法赋予工会以诉讼权利，并对用人单位课以必须听取工会建议的法定义务。

 

4、加强对被裁减人员的保护

 

加强被裁减人员的保护，首先我们必须执行《劳动法》第28条的规定，依照国家有关规定给予劳动者以经济补偿。我们可以多元化规定劳动贡献补偿的方式，给被裁减人员以选择机会，即可以货币的形式支付补偿金，也可以结合企业改组、改制给予被裁人员部分资产所有权或企业的股权等。其次，我们还应按照《劳动法》第 27条的规定，严格规范企业用工的申报制度，确保被裁人员的优先录用权的实现。另外，我们还应该完善我国的失业保障制度和系列社会保障制度以免除被裁人员的后顾之忧。我国目前的失业保障制度很不完善且存在很多问题，诸如其适用范围过窄，管理体制不健全，保障基金来源单一，保障水平低，难以保障基本生活等。面对这些问题，我们应该制定《失业保险法》，严格规范失业保险制度的操作规程和方式，逐渐扩大失业保险的实施范围，拓宽其覆盖面，强化失业保险管理体制，拓宽失业保险基金的渠道，有步骤地实行国家、社会和劳动者合理负担的制度等。惟有如此，我们才能保证我国经济性裁员制度的顺利实施。

 

我们在完善我国经济性裁员制度的同时，也要完善我国的失业保险制度、养老保险制度等社会保障制度，只有这样才能使我国劳动力资源永远处于一个健康、有序、充满活力的流转之中。

    注释：

    [1] 参见吴颖平：关于企业裁员的思考，载《劳动法和社会保障法新论》，2004年，第197页。

    [2] 姜俊禄：投资全球化和裁员法律，载《北京律师》，2000，（1），第19-21页。

    [3] Brian. A. Plum. Bankruptcy and Debtor Greditor. [M].Little Brown and company， 1983

    [4] 参见陈芳：德国劳动合同终止制度与我国劳动合同制度之比较，载《法学》，1998，（4），第39-41页。

    [5] Employment and Labor Law Considerasions in International Human Resource Management in Asia in Oded Shenkar （Ed.） Global Perspectives on Human Resource Manangement. New York： MacMillan，1995

    [6] Hantrails Linds. Social Policy in the European Union. Mac-Millan Press Ltd， 1995

    [7] 苏颖霞：试论德国劳动法律制度，载《理论导刊》，2001，（2），第60-62页。