计生政策放宽给“黑户”松绑 千万“黑户”从此可变白

2010年2月，何某与张某结婚，2011年12月张某生下一女，2013年7月在未获得再生育服务证的情况下又生下一子，当地人口和计划生育行政部门发现后，要求缴纳社会抚养费，但何某与张某未缴纳。2013年12月，张某去当地派出所为其超生子办理户口登记，当地派出所以其未缴纳社会抚养费为由，拒绝办理。张某不服,以其子名义提起行政诉讼，要求确认派出所不予办理户口登记行为违法，并请求法院责令派出所予以办理。

 

未交纳社会抚养费就不能为违法生育的超生子办理户口登记，这似乎已经在政府与社会公众之间形成了“共识”，目前我国部分地方政府也出台相应的规范性文件，明确规定户口登记机关只有在超生父母出示缴纳社会抚养费凭据的情况下才能为违法超生子办理户口登记。地方政府的这一规定，使得大量的违法超生子因其父母无力缴纳社会抚养费而不能办理户口登记，成为俗称的“黑户”，导致这一群体在教育、医疗、社保、就业、婚姻等诸多方面陷入困境。

 

然而，我国国籍法第四条规定：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。”户口登记条例第二条规定：“中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记……”第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；……公安派出所为户口登记机关……”第七条规定：“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”人口与计划生育法第六条规定：“……县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和计划生育有关的人口工作。”第四十一条第二款规定：“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”从上述条文所形成的法律逻辑可知，新生儿出生后，其父母可以向其常住地户口登记机关提出办理户口登记的申请，办理新生儿的户口登记只需依照国籍法的规定，提交证据证明新生儿符合获得中国国籍的条件即可，在满足上述条件的情况下，户口登记机关应当予以办理。至于违法超生子女的父母是否足额缴纳社会抚养费的问题，应是计划生育行政部门的职责范畴，户口登记机关不能以其未缴纳社会抚养费为由拒绝为违法超生子办理户口登记。超生子女的父母未缴纳社会抚养费，计划生育行政部门可以通过申请人民法院强制执行的方式予以解决。

 

本案派出所将社会抚养费的缴纳情况与违法超生子女户口登记的办理相互捆绑在一起，违反了行政法上的“禁止不当结合原则”，即行政机关的行政行为与相对人的给付间如无实质的内在关联的（特别从有无法律授权看），则不得互相结合（即不得互相有依存关系）。这一原则是基于行政机关与相对人的地位并不完全对等，如果行政机关可以无限制地结合各种“规定”对付相对人，相对人的地位将得不到应有的保障。因此，有必要禁止行政机关在作出行政行为时将无关事项随意捆绑。

 

综上，本案派出所以张某和何某未足额缴纳社会抚养费为由拒绝为其超生子办理户口登记的行为违法，派出所应当及时为张某和何某的超生子办理户口登记。

 

今年7月，广东省公安厅、广东省卫计委联合印发了《关于进一步加强出生小孩户口登记管理工作的通知》，重申公安机关在办理新生婴儿户口登记手续时，“不得将持有计划生育证明或结扎证明等作为办理出生入户的前置条件”；如有违反此规定的，“一经查实，将依法依规予以处理”。

 

现在，广东省明确发文，纠正了一个很久以来的错误，也提出了一个问题：全国还有多少地方在继续实行着计划生育与公民权利的捆绑？全国出台过类似广东的政策，明确废止计生和户籍捆绑的，目前仍只有福建省、山东省和江西省南昌市等少数地方。

 

一些地方之所以不愿松绑，恐怕是担心松绑后的计生罚款更难收了，这其实是一个误解。收缴计生罚款还是要回到法律轨道。根据《人口与计划生育法》第四十一条的规定，“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”对于有钱不缴的罚款，应该通过法律手段解决；而对于确实没有履行能力的，目前的确没有好办法，捆绑户口也未必能收到罚款。

 

2010年第六次人口普查发现，全国有1300万“黑户”，占全国人口的1%，其中大部分是超生而未缴纳社会抚养费的。其实，应该让户口回归其本质属性——人口信息登记与管理职能，不能因为计生部门征收社会抚养费困难，就把计生捆绑在户口上。

 

打破这种捆绑，应该成为户籍制度改革的必然要求。

 

千万“黑户”从此可变白

 

11月21日，公安部召开党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次（扩大）会议，会议的主题之一就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。

 

“黑户”人群由于长期没有社会保障，失去了正常受教育的机会与工作权利，加剧社会的不公，破坏社会和谐，因此解决黑户问题刻不容缓。

　　

黑户“洗白”是我国全面深化改革、建设法治化中国的必然要求。

 

“黑户”产生的根源之一就是相关法律规定没有被很好地执行与遵守，单从我国法律规定而言，是不应该存在‘黑户’的。

 

根据1958年开始实施的户口登记条例，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。1988年，公安部、原国家计生委也联合下文要求，“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑”。

 

但在实际执行中，很多地方部门仍将“超生罚款”等与“新生儿入户”相捆绑，使得一些经济困难、交不起罚款的超生家庭，无法给孩子上户口，形成“黑户”。

 

此次公安部的会议再次明确指出，依法登记户口是宪法和法律赋予公民的一项基本权利。

 

一个人没有户口，就没有社会保障，不仅无法正常享受教育、医疗等资源，在“实名制”普及的今天，甚至都无法乘坐火车、飞机等交通工具。

 

公安部此时提出解决“黑户”问题，与近期全面放开二孩的政策有关。

 

独生子女政策的终结，意味着中国人口的计生政策即将发生根本性的变化。随着二孩政策的放开，在确保“黑户”不继续增长的同时，开始重点解决以往存量的“黑户”，是恰逢其时。

　　

虽然公安部此次会议明确了要区别情况、分类解决，分类实施相关政策的工作思路，但如何解决“黑户”问题的具体政策目前还未出台，这将会是一个长期且繁琐的过程。

 

国家可以通过发布相应的细则和公告，同意有“黑户”的家庭前往当地公安申请户口，相关部门在对申报家庭进行一系列调查核实并确认后，就可为其办理合法的户籍证明。

 

这种落户应该严格遵守法律规定，不得有任何附加条件。此次“黑户”问题能否真正解决的关键，就在于各地能否贯彻落实相应法规。

 

此前一些地方政府已对此作出了规范。

 

2008年，福建省明确规定了超生婴儿要无条件进行户口登记。秦皇岛市青龙满族自治县则从2013年开始，打破与计划生育政策挂钩的限制，针对普通家庭的“黑户”孩子，只要能通过DNA鉴定，确定亲子关系，就可补办户口。

 

今年4月1日，江西省南昌市开始执行新生婴儿凭《出生医学证明》办理落户的新政。7月，广东省公安厅、广东省卫计委联合印发通知，重申了公安机关在办理新生婴儿户口登记手续时，“不得将持有计划生育证明或结扎证明等作为办理出生入户的前置条件”。

 

解决“黑户”问题除了各地方政府要提高认识，积极配合国家顶层工作，杜绝“土政策”外，各部门间的协同配合也必不可少。

 

解决“黑户”不单是户籍部门的责任，工作中会涉及到社保部门、计生部门、医院、公安等多部门参与。各部门间应尽快建立信息联网共享与联动配合工作机制，通过多部门的合力配合，尽快摸清各地实际“黑户”情况，督促和引导他们完成落户。

 

这是一项涉及多部门的复杂工作，难免有部门会出现推诿或不积极的情况。希望国家能出台顶层制度，同时在必要时成立专门的工作督导小组，对各地方部门的工作进行规范引导与监督，同时对不作为和乱作为的部门进行问责惩处。

 

根据2010年第六次全国人口普查的数据，在全国至少有1300万人没有户口。他们没有户籍资料、没有户口卡、也没有身份证，被社会俗称为“黑户”。其中，有780万属于超生人员。也有部分是属于弃婴、收养或领养子女，还有部分则是因为户籍办理程序的繁琐或基层部门的不作为而被迫成为无户籍的人员。根据调查，不符合政策超生、没有主动上户口、未婚生育、毕业迁移证丢失是导致“黑户”产生的主要原因，分别占60%、15%、10%和15%。

 

此次治理虽然能够无条件地为他们解决户口，但后续的缴费问题显然也关系着“黑户”们主动“洗白”的积极性。

　　

计划生育时代的超生都是违法行为，因此缴纳社会抚养费符合法律规定；此次的无条件落户并不代表国家认同此前这些“黑户”家庭的违法行为，但基于“黑户”们长时间没有享受到应有的权益保障，因此国家作出减免惩处的规定也在情理之中。