破除养老金“双轨制”彰显公平 专家建议多管齐下破解困局

期待已久的养老金“并轨”方案终于迈出一大步。近日，山西、广西、江西、辽宁等省份陆续公布了《机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》。至此，据不完全统计，至少已有云南、甘肃、陕西、湖南、湖北、天津、黑龙江、四川、山东、上海、江苏、福建、吉林、辽宁、山西、江西、广西等17地公布了养老金“并轨”实施意见和办法，从养老保险基金筹集、养老金计发办法、基金管理和监督、养老保险关系转移接续、政策衔接等方面对中央方案进行细化，予以明确。

记者了解到，养老金并轨，是指对机关事业单位工作人员实行和企业职工一样的基本养老保险制度。长期以来，我国一直实行养老金“双轨制”政策，城镇职工、城镇居民、新农保、机关事业单位四种养老模式并存，养老金缴纳方式、缴费标准各不相同，待遇更是相差甚远。养老金的“双轨制”，不仅使各类参保人员在就业状态变动时面临不同种类社会保险的“选择难”和“衔接难”，而且影响其养老待遇的享受，导致养老保险制度的实际不公平。

十二五规划中统筹城乡社会保障体系建设，从制度层面推进养老金并轨，建立更加公平、可持续的养老保险制度，既是社会公众的热烈期待，也是全面深化改革的必然要求，此次养老金并轨改革充分考虑了各个群体的实际。

17地方案有差异：缴费工资基数计算有所不同

通过梳理各地养老金“并轨”实施意见和办法可见，虽然各地按照国务院决定，统一确定单位与个人缴纳基本养老金的比例，但对于个人缴费工资基数的规定各有差异。

例如，黑龙江、天津、湖南、甘肃、福建、吉林、云南等省市明确规定，机关单位个人缴费工资基数包括：本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴（艰苦边远地区津贴、警衔津贴、海关津贴等）、规范后的津贴补贴（地区附加津贴）、年终一次性奖金。而上海则在实施办法中明确，个人缴费基数按本人上年度月平均收入确定。

各省个人缴费工资基数计算方案不同的原因，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文分析说，“两个办法各有千秋，其中，分项合计的办法要简单一些，个人也没有什么意见。如果依据本人上年度月平均收入来确定，那么，如果今年涨工资了就会出现一个缺口，就是说基数缩小了，这样，就也许有人会有意见。”

在各省落实养老金并轨方案的过程中，养老金待遇会不会下降成为各地机关事业单位工作人员普遍担心的问题。对此多省都提出设立10年过渡期，过渡期内实行新老待遇计发办法对比，保低限高。

对于2014年10月1日改革前退休的“老人”及改革后参加工作的“新人”来说，此次养老保险制度改革对养老待遇的影响不是很大。但是，“对于2014年10月1日前参加工作、改革后退休的‘中人’，尤其是改革后10—20年内退休的人员来说，其养老金待遇可能会出现一个‘洼地’。设立10年过渡期可以在一定程度上弥补这样的‘洼地’。

专家表示需多管齐下才能解决养老金缺口难题

尽管养老金并轨实施向前一大步，但是不得不面对养老金缺口的问题。近期有专家提出的提高领取年龄，引起广大网友诟病。记者采访了多位专家，面对养老金缺口问题，专家表示还需要多管齐下。

据财政部发布的《关于2014年全国社会保险基金决算的说明》显示，在企业职工基本养老保险基金一项，剔除财政补贴等收入，2014年，基本养老保险费收入为18726亿元；基本养老金支出为19045亿元，收支相抵为负的319亿元。也就是说，职工养老保险在社会保障制度建立多年后出现年度缴费赤字，仅2013年该项收支差额还为正的912亿元。这意味着，养老保险的可持续性受到极大挑战，因为在我国由城镇职工和城乡居民两项制度构成的养老保险体系中，前者居绝对比重，占去年累计结余近九成规模。更值得关注的是，缺口到来的时点提前了。

据了解，在支出端，一方面养老金支出水平不断上升，企业退休人员养老金已连续11年以10%的标准上调；同时伴随老龄化加剧，领取退休金人数也越来越多，赡养比逐年攀升。而在收入端，虽然征缴扩面工作一直在推进，但缴费基数上不去。一进一出背后，是连年加大的财政补贴压力。根据财政部数据，职工养老保险补贴从2003年的544亿元迅速上升至2014年的3309亿元，11年间财政补贴涨了5倍。

对此，有专家建议，提高退休年龄和提高领取居民基础养老金年龄，可以起到很强的作用，能够大幅降低养老金缺口，但此说法显然不得民心。

还有专家支招，可以划转国资充实养老金。例如，今年山东率先划转3家省管国有企业30%国有资本充实社保基金，划转资本规模达到33亿元，无疑有利于保证养老金的正常发放。既然山东可以积极探索，其他地方为何不可以？即便是经济欠发达地区也有一定规模的国资。

也有专家认为，如果前期缴纳积累经投资有了收益，通过收益进行弥补当期亏空。但目前还没积累起经验，很多配套制度还在摸索过程中。

改变“统账管理”则是专家的另一条意见。专家认为，当前养老保险制度不可持续的根源在于社会统筹和个人账户的混账管理，本想发挥两种制度的优势，但实际上却承受了两种制度的劣势。统账结合的混合模式模糊了政府和个人责任的边界，政府的责任只会越背越重。因此养老保险基金必须从根本上改变统账结合的运行模式，建立两个制度，让企业职工养老保险制度“高进高出”，另外建立国民养老金制度，实现“低进低出”。

区域协调发展也获得专家的大力支持，当多数青壮劳动力都选择离开家乡,到北京打工,当地的就业市场难免会进一步萎缩,地方政府更难以做平养老金这本账了。

实际上，养老金困局早已引起中央的重视,推行渐进式推迟退休年龄、明年开展养老金入市,进行多元化、市场化投资,降低参保费率,让更多的人愿意来参保缴费等等措施频出。全国范围内推行二胎政策,也被认为是缓解老龄化困局,增加劳动力人口,挽回人口红利消退现状的重要政策。这些举措或远或近,都能对养老金收支不平衡起到一定的缓解作用。