专家：住宅用地续期是否收费由全国人大决定 地方不能自设立法权哦

近日，就《物权法》第一百四十九条规定的城市住宅用地使用权期限届满后的续期问题，我国著名民法学家梁慧星撰文，回顾了《物权法》起草中关于“自动续期”规定的立法讨论过程，并强调了解决问题的路径。

　　

梁慧星，是中国社会科学院学部委员，中国社会科学院法学研究所研究员。曾任第十一届全国人大代表，第十一届全国人大法律委员会委员，《合同法》起草组组长，《物权法》、《侵权法》、《民法典》起草组核心成员，中共中央政治局集体学习《物权法》专题讲座主讲人。

　　

他回顾介绍，城市住宅用地使用权期限届满后的续期问题，在当时立法过程中经历了几步变化，从三次审议稿“期满申请续期，续期付费”，到四议稿“自动续期，续期付费由国务院规定”，再到最终“自动续期，付费留待将来慎重研究”。他特别指出，“慎重研究”的研究主体，是指立法机关即全国人大常委会自身，而不是国务院或者别的机关。

　　

三议稿：土地续期要申请并付费

　　

梁慧星在文中回顾介绍，物权法草案第一、二、三次审议稿，均无关于住宅用地使用权期满“自动续期”的规定。此项规定，是四次审议稿所创设，至六次审议稿确定。

　　

当时，三次审议稿第一百五十五条：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权消灭。”第一百五十六条：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”

　　

在三次审议中，常委会组成人员针对此规定进行了讨论。贺铿委员提出，“土地使用权消灭后怎么办？”吴清辉（代表）提出，“在香港，有补地价制度。如果期限过了，使用者仍想继续使用这块土地，那就需要补地价。物权法应该引进补地价的概念。”郑功成委员认为，“住房、宅基地是私人真正的恒产。城镇居民只有70年的使用期，买住房实际上买的是一个空间，和土地没有关系，那么70年以后是自动消灭还是自动续期？如何保证城乡居民这一部分私有财产，草案还有继续完善的空间。”

　　

四议稿：自动续期，付费由国务院规定

　　

梁慧星介绍到，三次审议后，委员长会议决定向社会公开征求意见。共收到通过网络、信件提交的意见11543件，另有26个省（市、区）和15个较大市人大常委会、47个中央部门、16家大公司、22个法学院所专家，提出了意见。

　　

社会各界针对上述规定的主要意见是：一、用地期限。有的提出，现行的住宅用地使用权期限太短。有的建议延长为100年或者150年。有的建议取消使用年限的规定。二、续期申请人。有的提出，一栋公寓多户居住，建设用地使用权期间届满，是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期，意见不一致时怎么办？三、续期后的土地使用费。有的认为，住户买房已经支付了土地出让金，续期后不应再交费。有的认为，续期的应交少量的使用费。

　　

对上述常委会组成人员和社会各界的意见，法律委员会研究认为：“建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。”据此，法律委员会建议将这一条修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”（四次审议稿第一百五十五条、五次审议稿第一百四十九条相同）

　　

最终确定：自动续期，付费留待将来慎重研究

　　

在五次审议稿中，则有一个第一百四十九条：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”（第1款）“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定。”（第3款）

　　

2006年10月27日，法律委员会向十届全国人大常委会第二十四次会议提交《关于物权法（草案）修改情况的汇报》，其中提到：五次审议中“常委会组成人员对自动续期的规定，普遍表示赞成。同时，有的委员提出，续期付费是否合适，建议进一步研究。法律委员会研究认为，续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不作规定为宜。届时，可以根据实际情况再作慎重研究。因此，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”

　　

国务院或地方政府不得决定是否收费

　　

梁慧星谈到，《物权法》第一百四十九条关于住宅用地期满自动续期的规定，由此确定。可见，本条立法机关的意思是：鉴于住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法不作规定，留待将来根据实际情况再作慎重研究。

　　

梁慧星提出，应该特别注意，从原条文中删去“续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定”一句，可知所谓“届时，可以根据实际情况再作慎重研究”的研究主体，是指立法机关（全国人大常委会）自身，而不是国务院或者别的机关。质言之，在将来由立法机关（全国人大常委会），就住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题，“根据实际情况再作慎重研究”（并作出决定）。在这之前，无论是国务院或者地方政府，均不得擅自决定住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费。（经济参考报）

 

立法权掌握在谁手里

 

梁慧星特别指出，城市住宅用地使用权期限届满后的续期付费问题，“慎重研究”的研究主体，是指立法机关即全国人大常委会自身，而不是国务院或者别的机关。这也表明了一个隐含的法律点，就是国家的立法权究竟掌握在哪个部门、谁的手里？地方政府或者其他部门能不能自行立法。

立法权就是制定、修改和废止法律的权力。一方面，立法机关自己制定法律，另一方面，立法机关授权行政机关制定法规、条例、决议和命令等，它们都具有法律规范的性质。中国只有全国人大及其常委会才有国家立法权，也只有全国人大及其常委会才是国家立法机关。

 

国家立法权属于全国人大及其常委会

 

全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

 

全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

 

法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：

 

(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的；

 

(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

 

国务院有权制定行政法规

 

依照《中华人民共和国立法法》第六十五条的规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。而行政法规可以就下列事项作出规定：

 

(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

 

(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

　　

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

 

地方立法权归省、自治区、直辖市和较大的市人大及其常委会

 

地方立法权，是指省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利。

《中华人民共和国立法法》第七十二条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

 

第七十二条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

 

设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

　　……

第七十三条 地方性法规可以就下列事项作出规定：

(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；

(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

 

除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

　　

设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。

　　

制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

 

近20多年来，大量的地方立法补充了国家立法，保证了国家法律在各地的遵守和执行，为地方的经济和社会发展提供了法制保障。但是，宪法和法律赋予地方人大的立法权，是有条件、有限定的职权。就像未经授权，地方政府不能擅自对全国人大常委会制定的《物权法》做出解释性的或者其他性质的规定。